编者按：随着当前城镇化的快速发展，城市不断的进行扩张，必然将会导致城市规划和土地、房屋的征收与拆迁。在此背景下，大量的征收拆迁补偿协议纠纷涌现，对此，笔者对行政机关在行使行政优益权，单方变更、解除征收拆迁补偿协议后，如何处理后续事宜，维护被征收人（被拆迁人）的合法权益结合最高法公布案例进行浅析，以期能对同行办理类似案件有所指引。
案例索引
【（2017）最高法行申4595号】——向世松 贵州省铜仁市碧江区人民政府房屋征收补偿协议纠纷案
案情简介
原铜仁市人民政府（现碧江区政府）以铜府办发〔2011〕168号《市人民政府关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋征收补偿安置实施方案的通知》公布了《灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋征收补偿安置实施方案》。灯塔街道办、九龙拆迁公司与向世松签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，其中约定对向世松实行异地安置，安置地在原贵州省铜仁市九龙大道原龙田小学至杨家湾安置区，安置宅基地面积为120㎡，宅基地编号为04＃号，灯塔街道办负责完成安置地“三通一平”工作等。2011年11月，国务院下发国函〔2011〕131号文件，撤销铜仁地区建制，设立地级铜仁市。铜仁市政府为了推进城镇化战略步骤，调整和重新制定市域城镇体系规划和城市总体规划，向所辖区县人民政府下发了《铜仁市人民政府关于在铜仁城市规划区范围内停止私人建房的紧急通知》,2012年11月22日，碧江区政府作出碧府办发〔2012〕272号《碧江区人民政府办公室关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋拆迁参与式开发建设安置补偿方案的通知》，该通知对原来的安置方式进行了变更，取消了用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置。同时明确对原按铜府办发〔2011〕168号《通知》签订的异地安置拆迁合同废止。2014年4月14日，经过招投标，本案协议约定安置地由碧江城投公司竞得，同年4月25日，贵州省铜仁市国土资源局碧江分局与碧江城投公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。碧江区政府对征收向世松房屋的相关补偿已全部付清。后向世松多次要求碧江区政府交付按原协议约定安置区的宅基地。
争议焦点
2011年9月30日灯塔街道办、九龙拆迁公司与向世松签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》应如何履行的问题。
裁判意见
行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为，行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的，唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定，并且应获得行政复议、行政诉讼救济，也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。
作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。碧江区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议，必须对相对人进行补偿。二审法院判决碧江区政府对向世松房屋被征收拆迁履行行政补偿的法定职责，并无不当。该行政补偿既包括碧江区政府依据变更后的碧府办发〔2012〕272号《通知》，对向世松进行安置补偿，亦包括碧江区政府因单方变更协议，给向世松造成损失的补偿。碧江区政府应及时履行上述补偿的法定职责，向世松亦可就上述补偿依法要求碧江区政府履行法定职责。
法理分析
土地房屋征收补偿协议，作为行政协议是行政机关在土地房屋征收拆迁过程中进行政管理的有效手段，属于行政协议的范畴，是行政机关与行政相对人协商一致达成的协议。根据《行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，因行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议的，可依法提起行政诉讼。
行政协议履行过程中，行政机关根据情势变更或者法律、法规、规章的修改等因素，为社会公共利益需要，可以单方变更或者解除行政协议，对此，我们称之为行政机关的行政优益权。但行政机关行使行政优益权，应当承担行政补偿责任。维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与个人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是并不否认个人利益的存在及实现。行政机关在与行政相对人订立土地房屋征收补偿协议后，仅在出于为实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整等情形下，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，并对由此造成公民、法人或者其他组织合法权益的损失，依法予以补偿。
法条索引
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
