行政复议

律师观点分析

济南铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

（2021）鲁71行终39号

上诉人（原审原告）赵女士

被上诉人（原审被告）济南XX区技术产业开发区管理委员会

本律师为被上诉人济南XX区技术产业开发区管理委员会的委托诉讼代理人

被上诉人（原审被告）XX单位

上诉人赵女士因与被上诉人济南XX区技术产业开发区管理委员会（以下简称XX区管委会）、XX单位政府信息公开和行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，赵女士之母刘女士在XX区管委会某某街道小河套村拥有合法宅基地一处，并建设了房屋。后该宅基地及地上房屋被纳入临空经济区土地征收和房屋拆迁范围之内。2018年8月23日，济南XX区区临空经济区建设指挥部发布济高临经指发[2018]03号《临空经济区土地征收和房屋拆迁安置补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》），对土地征收、人员安置范围、宅基地及住宅建筑面积的确定、安置方式和生活保障房以及地上物拆除和补偿款发放等事项进行了明确。2019年10月16日，赵女士向XX区管委会申请公开“制定实施《临空经济区土地征收和房屋拆迁安置补偿方案》的审批文件”。因XX区管委会未在法定期限内进行答复，赵女士于2019年12月6日向济南市人民政府（以下简称XX单位）申请行政复议，XX单位于2020年1月19日作出济政复决字[2019]488号行政复议决定，责令XX区管委会依法履职。2020年2月17日，XX区管委会作出政府信息公开答复书，告知赵女士：“你所要求公开的制定实施《临空经济区土地征收和房屋拆迁安置补偿方案》的审批文件，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法不予公开”。

赵女士认为XX区管委会作出的答复明显不当，于2020年2月28日向XX单位提起行政复议，要求撤销XX区管委会作出的案涉答复，并责令其重新答复。XX单位于2020年3月5日作出行政复议申请受理通知书、提出行政复议答复通知书，并分别邮寄送达赵女士及XX区管委会。2020年3月13日，XX区管委会提交行政复议答复书。2020年4月24日，XX单位作出济政复决字[2020]52号行政复议决定书，以XX区管委会作出的案涉政府信息公开答复书符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，且程序合法为由，维持了XX区管委会作出案涉政府信息公开答复书的行政行为，并分别邮寄送达赵女士及XX区管委会。

另查明，赵女士父母刘女士、赵宏仁均已去世。

原审法院认为，本案的争议焦点为：XX区管委会作出的政府信息公开答复书及XX单位作出的行政复议决定是否合法。

赵女士主张，XX区管委会“应当依法将其制作的征地拆迁安置方案呈报XX单位审批，并依法获取并保存该审批文件作为征地拆迁工作的重要依据。”《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发〔2017〕33号）第三条规定，“各区政府是集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体，要结合当地实际，在广泛征求村集体意见的基础上，科学确定集体土地上住宅拆迁征收补偿安置方式，并制订实施细则……”。而文件第一条第一款中明确规定，“区政府”包含XX区管委会。因此，XX区管委会有权对其区域内拆迁安置补偿工作制定实施细则。案涉《安置补偿方案》由XX区管委会制订，无需报上一级政府审批。因此，对案涉方案的“审批文件”只能是内部的讨论记录、过程稿等材料。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”XX区管委会将赵女士诉称的“审批文件”理解为“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息”，未违反相关法律规定。因此，XX区管委会不公开赵女士要求的“审批文件”并无不当。

XX单位做出的济政复决字[2020]52号行政复议决定认为案涉信息属于过程性信息，不予公开符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确。XX单位从受理、要求对方答复、送达到作出复议决定，遵守了行政复议法的规定，其作出案涉行政复议决定的程序合法。

综上，XX区管委会对案涉政府信息公开的答复证据确凿，适用法律正确；案涉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。赵女士的诉讼请求理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回赵女士的诉讼请求。案件受理费50元，由赵女士负担。

赵女士不服提出上诉，请求：1.依法撤销（2020）鲁7101行初313号行政判决；2.依法撤销XX区管委会于2020年2月17日作出的《政府信息公开答复书》；3.依法责令XX区管委会重新作出答复；4.依法撤销XX单位于2020年4月24日作出的济政复决字〔2020〕52号《行政复议决定书》。事实与理由：1.原审法院认定事实不清。XX区管委会虽然声称案涉信息不予公开，但没有提供证据证明案涉信息属于不予公开的范围。案涉信息是在XX区管委会履职中制作保存的信息，属于履职完毕后的政府信息，不属于内部信息。复议机关及原审法院都没有查清申请信息不属于不予公开范围这一关键事实，明显认定事实不清。2.原审法院适用法律错误。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定，“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（三）款规定，“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。”本案中，XX区管委会虽然声称案涉信息不予公开，但是并没有依据前述法律规定提供证据予以证明，属于适用法律错误。复议机关没有按照复议法的规定对XX区管委会的答复进行合法性审查，属于适用法律错误。原审法院认为XX区管委会的答复符合法律规定，适用法律错误。

XX区管委会、XX单位未提交书面答辩意见。

各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。

本院认为，本案中，赵女士申请XX区管委会公开案涉《安置补偿方案》的审批文件。根据《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发〔2017〕33号）第一条：“市区范围（包括历下、市中、……济南XX区区……）”和第三条的规定：“各区政府是集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体，要结合当地实际，在广泛征求村集体意见的基础上，科学确定集体土地上住宅拆迁征收补偿安置方式，并制订实施细则……”，XX区管委会有权自行制定案涉《安置补偿方案》，无需经过XX单位审批。XX区管委会据此认为，该机关制定实施该方案的内部审批信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，并告知了赵女士。

根据赵女士在原审诉讼中的具体主张，其实际是要求XX区管委会公开将《安置补偿方案》报请XX单位批准的审批文件。XX区管委会在诉讼中亦明确告知赵女士，其制定《安置补偿方案》无需经过XX单位审批，赵女士申请公开的报请XX单位批准的审批文件不存在。可见，本案中，赵女士申请公开的信息内容表述不明确，存在歧义。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。……”XX区管委会在赵女士政府信息公开申请内容不明确的情况下，未按照上述规定给予其指导和释明，未要求其补正，而是直接根据自己的理解作出了答复，存在程序处理不当的瑕疵，本院予以指正。但鉴于赵女士已在诉讼中明确了自己的申请内容，XX区管委会在诉讼中也针对其明确后的申请内容作出了答复，保障了赵女士的知情权。故XX区管委会的处理结果对赵女士的合法权益并不构成侵害。原审法院不予支持赵女士要求“撤销XX区管委会作出的《政府信息公开答复书》，判令其重新作出答复和撤销XX单位的《行政复议决定书》”的诉讼请求，在裁判结果上亦无不当。

综上，赵女士的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由赵女士负担。

本判决为终审判决。