如何理解和判断行政机关超越职权？

超越职权是指行政机关及其工作人员在执行职务中,行使了法律没有授予其职权的行为。判断行政机关的行政行为是否超越法律职权,首先要立足我国现有的法律规定,行政诉讼法规定,行政行为超越职权的,人民法院判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。由此可知,行政诉讼法把超越职权与主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、滥用职权、明显不当并列,即说明超越职权不属于上述其他行政违法。

行政机关的具体职权主要包括层级管辖权、部门管辖权、地域管辖权，因此，超越法律职权的表现形式，分别是超越层级管辖权、超越部门管辖权、超越地域管辖权。

一、超越层级管辖权

层级管辖权主要是指上下级行政机关之间对某项行政管理事务管理职责上的分工和权限的划分。超越层级管辖权主要表现为上下级行政机关行使了属于对方行政机关的职权。在司法实践中，下级行政机关越权行使了法律法规授权上级行政机关职权的情形比较常见,如在土地管理法中,对确定批准建设征用耕地的主体行政机关依据的是具体批准的亩数,因此，判断批准机关的批准行为是否超越职权,就应当依据法律规定的亩数来进行确定。需要注意的是,行政机关的内部机构和派出机构越权行使该机关的职权也属于超越层级管辖职权,因为法律法规所授予的是行政机关的职权，其内部机构和派出机构并不能以行政主体的身份来行使其权力,但如有法律、法规特别授权的内部机构和派出机构除外。

上级机关行使法律明确授予下级机关的职权,属超越层级管辖权的范畴,但由于上级机关通常具有改变或撤销下级机关不适当的决定和命令的权力,因此,上级行政机关对下级行政机关所作的错误的具体行政行为依法予以纠正的情形不属超越层级管辖权的范畴。

二、超越部门管辖权

部门管辖权主要是指行政机关组织法所确立的行政机关体系中各部门之间实施行政管理职权的分工和权限。超越部门管辖权主要表现为超越法律法规授予本部门行政机关的行政管理职权,而行使其他行政部门的管理职权。通常造成此种越权行为的因素有内部因素和外部因素，内部因素是行政机关工作人员因利益驱动越权行使其他部门的职权。外部因素通常指行政机关对自身职权的认识不清而造成的。需要注意的是，行政机关越权行使司法权也属于超越部门管辖权的范畴。

三、超越地域管辖权

地域管辖权指的是行政机关依职权实施行政管理权限的地域范围，通常情况下，地域管辖范围由各级行政区划确定，分为一般地域管辖和特殊地域管辖。超越地域管辖权主要表现形式有以下几种：第一，在行政处罚中，对行为发生地确定不准确。第二，由于行政区划在确定区划边界时可能会产生争议，因此会产生由于区划不明而导致的地域管辖权不明，这种情况下，行政机关应报两级行政机关共同的上级行政机关进行确定，确定后再进行管辖，若未经确定，擅自执行，则构成超越地域管辖权。第三，两个行政机关均对同一事项具有管辖权时，应由先发现的行政机关行使，后发现的行政机关再做处理属超越地域管辖权的范畴，但法律另有规定的除外。

有法律法规明确规定由跨行政区划管辖权的行政机关进行行政管理的行为不属超越地域管辖权的范畴。

因此，在依据法律法规对行政机关的行为进行审查时，应结合原告或第三人提供的其他的法律法规进行综合判断，甚至需要通过查阅其他法律、法规及规章才能判断出来，且不能仅依据作出行政行为的加盖行政管理部门公章的文件，还应根据有关法律、法规及规章的具体规定及批准该组织成立的文件，进行全面的审查判断。