未经征地审批程序，在村集体所有土地上建房的征地行为有效吗？

        征用集体土地的主体只能是国家而不能是个人。任何单位和个人都不得非法侵占、买卖或者以其他形式非法转让集体土地，禁止非法将农用地转化为建设用地。违反法律强制性规定的任何土地征用协议均属无效。

        基本案情

        原告李集村李老营村民组原属于李集乡冲西组，多年前已从冲西组分出。2011年李集乡李集村委会与被告王某签订《承建李集村新农村小区建设协议书》，被告王某承建李集村新农村小区，乡、村二级负责小区土地报批，各种税费等，负责征地和征地中的调解工作。2012年李集村委会与李集村冲东组签订《李集村社区建设土地使用协议》，使用26亩土地作为社区建设用地，永久使用。其中占冲东组10亩，每亩23000元，合计230000元。冲西组16亩，每亩23000元，总款368000元。该新农村小区规划需占用原告村民组叫“长塘”和“月塘”的部分土地。2012年3月23日原告李集乡李集村李营村民组与被告王某签订《新农小区征地协议》，主要约定被告王某建新农小区占用原告村民组“长塘”和“月塘”所有面积，不支付任何经济补偿。被告负责帮助原告修李营大塘。原使用“长塘”和“月塘”水灌溉的农户移到冲西组冲西大塘灌溉等。2014年李集乡政府向商城县人民政府请示李集村农村居民点办理用地手续。2015年6月商城县人民政府《会议纪要》原则同意李集乡李集村新村规划设计方案。2016年商城县人民政府同意李集村委会使用本村冲东组和冲西组集体建设用地17008平方米，作为农村居民点和拆迁安置建设用地。应按照使用土地补偿方案及时补偿费用，补偿不到位，不得使用土地。不得改变土地用途。被告王某未全部建成李营大塘，被告认为是原告村民阻扰施工导致大塘未完成修建。2017年7月27日原告李老营村民组诉至法院，要求确认2012年3月23日原告李集乡李集村李营村民组与被告王某签订《新农小区征地协议》无效。

        法院判决

        2012年3月23日原告李集乡李集村李营村民组与被告王某签订《新农小区征地协议》无效。宣判后，原、被告均未提出上诉。

        本案分析

        集体土地所有权与使用权受法律保护。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。只有国家为了公共利益的需要，才可以依法对集体所有的土地实行征用。征用土地是政府行为而不应当是个人行为，征用主体只能是国家而不是个人，个人无权征用土地，村委会也无权征用土地。被告准备在“征用”土地上建房出售非本集体经济组织农民自建住宅，与李集乡政府请示文件明显不符(使用人为本村本组居民)。已经改变了土地用途。农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告村民组与被告王某签订征地协议时并未办理农用地转用审批手续。即使后来取得了审批手续，征地的主体也应当且只能是人民政府而不应当是被告王某个人。原告村民组与被告签订的《新农小区征地协议》违反了法律的强制性规定，应属无效合同，无效合同从成立之日起就不具有法律效力，无效合同也不存在诉讼时效的问题。李集乡李集村李营村民组将集体土地从群众手中“征用”，然后交给个人从事房地产开发，征地主体不合法，也改变了经批准的土地用途，违反《土地管理法》中有关国有土地用途的强制性规定，损害了国家和社会公共利益，违反了《合同法》的相关规定，应认定该征地协议无效。国家实施土地征收行为，必须是为了满足公共利益的需要。

        征地用途直接反映了征地目的，即征收土地是否“为了公共利益的需要”主要通过征地用途来判断。一方面，我国实行严格的土地用途管制制度，土地征收时应依照法定的权限和程序进行，而无论是征地审批还是农用地转用审批，土地用途都是重要的审批事项，并需符合土地利用的总体规划。政府在征收后应当按照被批准的征地方案中的征地用途进行使用，如不得将征地方案中用于建设学校校舍的土地作为商业用地进行房地产开发。如果在土地征收完成后，允许政府对征收土地的用途进行随意变更，则不仅使得土地征收是否是“为了公共利益的需要”成为疑问，更使法律规定的征收审批程序成为一纸空文。征地机关如欲对土地用途进行变更，应当按照法定的审批程序重新提交原审批机关进行审批。否则，根据《土地管理法》的规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织在报批原批准用地的人民政府批准后，可以收回土地的使用权。另一方面，征地用途属于法律、行政法规规定应当办理批准的事项，根据《合同法》的规定，变更征地用途亦应依法报经批准。征收人擅自变更征地用途，属于未获得依法授权的越权行为，其行为主体资格存在瑕疵，如果事后不能获得有批准权的行政机关的追认，则其变更行为无效。而且征地的主体只能是国家，个人与村委会均无权征用农村集体土地。本案村委会无权征用土地，且其改变了土地用途，应认定该条款无效。

        风险提示

        农村土地是属于农民集体所有的重要资源，是农民生产生活的空间载体和增收致富的核心资产。乡村振兴与保护耕地并不矛盾。占用农村土地无证从事房地产开发，大建“小产权房”，违反法律，危害社会，不可能实现乡村振兴的长期目标短期对农民能够增加一定的收人，从长期来看，不能增加乡村振兴的资金来源，不能促进土地要素的有效利用。对于保障农民脱贫致富，对于乡村振兴没有长远益处。