PPP项目中的财政风险防控探讨

前言：PPP模式在全国范围内得到了快速的发展,最初是为了充分发挥政府与社会资本合作的优势,缓解地方政府的资金压力，但PPP模式在实际运作过程中蕴含着一定的财政风险，如果运作不当反而会加大政府的财政压力。因此，在看到PPP模式对财政的积极意义的同时，要做好财政风险的防控。

关键词：PPP项目 财政风险 政府债务

一、PPP模式存在财政风险

PPP模式的推行在促进社会运作的同时也隐藏着巨大的财政风险，财政风险主要有以下方面：

1、财政法律规范有待完善

我国的PPP模式处于起步探索阶段,诸多配套制度尚未及时跟进,由此导致政府在缺乏科学合理的论证的前提下,政府的财政支出责任得不到有效规制,预算绩效机制的不健全也容易造成政府忽视PPP项目绩效目标的实现,加上PPP项目预算信息化程度不高等问题的存在,导致目前某些PPP项目的实施反而加剧了政府的财政风险,因此迫切需要在法律层面加强对PPP项目的财政预算的监管和规制。

2、政府债务存在隐性财政法律风险

PPP模式导致政府债务存在风险隐匿，导致政府盲目、无序上马PPP项目。现行政府债务的统计方式在客观上存在促使地方政通过设计特定PPP项目将债务转移出政府资产负债表的激励。实践中，基金或信托公司“明股实贷”的现象和“小股大债”（公司出资少，借款等负债多）比较普遍，政府在一定时期内进行项目本金的回购，项目初期由社会资本垫资，期满后投资方撤资，并且约定固定的投资收益，基金或信托公司由于政府刚性兑付的保本约定，并不需要担心其本金和收益收回的问题，因而也就不必保障积极有效的项目运营效率，然而本质上为BT项目则无法实现风险共担，政府最终完全承担了整个项目的经营和运营风险，给财政造成巨大的负担。

3、过度强调政府主导加大财政风险

如忽视项目筛选、过分强调政府融资工具作用，则会加大政府的财政风险。若政府在发起的各种特定PPP项目公司中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具。部分地区基于招商引资、上项目，过度强调政府主导，导致政府事实上承担了隐性或无限的风险连带责任。PPP模式可有效平滑财政支出压力，但仍是公共支出的重要补充而非替代。一旦风险发生或显性化，就直接转化为政府支出责任、直接债务。有些政府为吸引私人部门，可能采取先降低标准、过度承诺等机会主义方式把投资人先引进来，以求项目尽快签约。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，必然引发中长期沉重的财政负担或风险。

二、PPP模式财政法律风险防控建议

随着PPP模式的大规模推广应用,PPP财政支出责任也不容小觑,这不仅包括了PPP项目的直接,显性支出责任,也包括其他可能扩大政府财政支出责任的隐性,或有财政支出,引发PPP财政风险尤其值得关注。PPP模式的财政风险防范不可缺位,是PPP规范运作的应有之义，笔者认为可以从以下方面加强财政法律风险的防控：

1、完善法律和制度建设

当前我国PPP发展过程中的一个没有专门的法律规定，在PPP项目的具体执行中经常出现无法可依或所依法律依据互相冲突的情况，这无疑会増加PPP推广中的摩擦，由此増加项目失败的几率并为参与主体的机会主义行为提供了空间。因此，当务之急是确定统一的PPP工作主导机构且保障PPP法的唯一性，由此扩展、细化形成相应的规章、条例、细则，使PPP的具体工作有法可依且处于同一监管下。另外，完善与PPP相关的制度建设，包括实施权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，强化政府的资产、负债计量，改变传统的只注重现金收支的观念；加强预算管理的改革，改变PPP模式下相应的“预算软约束”问题，将PPP相关的财政支出责任纳入预算内，并做好中长期的财政规划；重塑负债管理理念，尤其注重或有负债的管理，尝试性的进行或有负债的量化。

2、透明的财政预算制度

科学、全面评估和披露PPP模式中的财政责任，建立财政风险评价动态监测模型，分行业建立物有所值评价、财政承受能力评价模板，完善定性分析和定量分析，及时发现并处置监测运行过程中的动态风险。改进政府的预算会计制度，结合中长期财政规划统筹考虑，将PPP支出责任纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行，设置充分的财政风险信息披露制度，增强透明度。加强有效报告和披露PPP模式中的财政风险责任，将财政风险更好地控制在可接受范围内。

3、建立PPP模式项目下全过程财政风险管理制度

PPP项目存在的项目执行阶段超支风险过高的问题，需要进一步健全PPP项目的财政动态监管体系，对全过程的财政能力进行监控以及管理。首先，在项目的识别等起始阶段，可以充分利用定量和定性相结合的分析方法，对项目的财政能力进行充分评估，合理预测项目的财政承受状况，为财政风险的防范奠定基础。其次，确保政府部门的付费资本以及补贴资金能够按照约定到位，保证项目执行期间政府资本的持续稳定输出，同时需要合理规划财政输出，提升项目社会资本的回收效率，避免财政超支问题出现。最后，在项目执行阶段注意对项目状况进行监督、适当进行动态调整，保证项目支出在财政能力范围内，并以前期项目进展状况确定后续项目的财政支出规划。