41、依托律师事务所法律服务 推进土地承包经营权流转

依托律师事务所法律服务

推进土地承包经营权流转

河南沙颍律师事务所  刘律师

【关键词】  土地承包  经营权  流转   合作社  家庭农场 

【内容摘要】   土地是农村经济的主要生产要素，促进土地流转，发展农村经济，律师应有所作为。在稳定农村土地承包制度的基础上，律师通过法律服务，推进农村新型经营组织做大做强，消除城乡差别，实现城乡统筹，构建和谐新农村。律师不仅要做依法维权解决纠纷的消防员，更应做农村经济发展的助推器，欲实现律师双重职能，律师要不断提升涉农法律服务水平。

农村土地承包经营制度设立之初适应了当时的形势，促进了农村经济发展，但时至今日我国的经济环境发生根本性改变，在此背景下土地承包经营流转制应运而生，该制度适应了农业发展的客观要求，有利于农地资源配置，调整和优化农业生产结构，提高农业生产水平。

   以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营体制，必须毫不动摇的坚持。30多年的农村发展的实践已经充分证明，这一制度有利于推动农村生产力的发展。但随着我国工业化、城镇化和农业现代化的发展，农村的基本经营制度也需要与时俱进，不断完善。对此党的十九大提出家庭承包经营再延长30年。

“土地承包经营权流转”最早在1995年提出，国发﹝1995﹞7号 国务院，《批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》中首次提出“建立土地承包经营权流转机制。”2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条到第四十三条为规范承包经营权流转提供了法律依据；2005年3月1日实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》是指导承包经营权流转的操作指南。

一、土地承包经营权流转的原因及背景

（一）农村剩余人口无力耕种：由于国家城镇化的发展，农村劳动人口日益减少，部分家庭农村剩余人口无力耕种现有承包地，土地承包经营权流转产生巨大现实需求。

（二）新型农业经营组织的出现，创造农地流转的需求：2007年《农民专业合作社法》实施，2013年颁布《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，提出在农村推行家庭农场集中经营模式，在农村成立专业合作社和家庭农场等，这些农业新型组织的运营需要规模土地，这为土地的承包经营权流转提供新的契机。

（三）农业现代化的是土地承包经营权流转最大现实需要：目前国家认识到只有农业现代化是农业的根本出路，以此达到节能减排、提高农产品质量的目的。节水灌溉技术的推广，测土配方施肥的实施，都需要土地流转规模经营才能实现。

土地承包经营权流转的原则：平等协商、自愿、有偿的原则；土地用途法定原则；限定流转期限原则；优先权原则。

土地承包经营权流转的方式主要包括转包、出租、互换、转让，除此之外，还有法律规定的其他方式如入股等。

这些原则和方式的贯彻和落实需依法落实，农村的老百姓法律知识的不足，对国家政策的理解有局限，传统的乡镇村干部强制推进的方式已经失灵，给法律服务留足发展的空间。

二、农地流转的法律服务需求旺盛

（一）维权困难：需要流转土地的个体一般是农村的强势群体，部分村民担心流转后难以顺利要回？，且不知如何维权。

（二）规模流转困难：部分村民长期生活在农村，愿意耕种自家承包地，使承包地因属于不同的承包户处于分散状态，无法集中耕种，制约种地大户规模种植的积极性，因此需要律师开发设计相应的法律服务产品，解决农地流转的困难。

（三）村委会的不当干涉：笔者调查了解得知：一般大规模流转土地，都通过村委会协调本村村民，然而部分村委会却借机牟利，村委会先低价“回收”村民土地，再高价流转出去，从中赚取差价，引起村民不满，增加土地流转的难度，律师应引导村委会依法治村，提升管理水平。

（四）流转价格偏高：部分村民期望的土地流转价格偏高，有的甚至漫天要价。对此律师可以通过给村民讲解政策及发展趋势，规范流转双方的权利义务，促进农地流转的规模。

（五）流转不规范：户与户小规模流转普遍，新型农业组织高价却租不到地，流转之后口头订立流转协议，容易滋生纠纷，农地的流转协议需要律师量身打造。

三、依托法律服务的必要性

我国实行土地承包经营制度，在提高农村生产力的同时，也因制度缺少细化而产生矛盾纠纷。近几年国家相继出台惠农政策，土地资产价值大副提升，利益诱导下矛盾开始凸显。

这些纠纷和矛盾的形成，最终都会诉诸法院，一个判决能够化解同类矛盾和纠纷，也可能引发同类诉讼的的集中爆发，法院依法裁判的同时，还要考虑判决对同类诉讼造成的影响，政府部门应考虑依法规范土地流转，做好风险防范避免滋生矛盾和纠纷。

四、依托律师事务所的法律服务，推进土地承包经营权流转的建议。

（一）依法规范土地流转行为

《2013年中央1号文件》要求农村土地承包经营权进行农户的承包经营权进行划界、确权、登记、发证解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。《2014年中央1号文件》要求确权不确地。从承包经营权颁证工作的变化可以看出，新的文件要求：农户承包地的承包经营权证只需登记该户对某地块享有的承包经营权，可以不登记该农户承包地的承包经营权的四至。这种变化可以破解少数承包地不同意流转而无法进行规模经营的问题，但是，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定却无法登记。因为该办法发布时，同时发布4个附件：附件1：农村土地承包经营权证（样本）、附件4：农村土地承包经营权证登记簿（样本）都要求填写四至，中央政策的变化与现行法律法规的滞后性、土地流转的实际需要的矛盾冲突，律师可以通过创新服务，解决法律滞后与现实需求的矛盾冲突。

根据2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条：承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。第二十二条：承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订。《2013年中央1号文件》第四条规定：构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。培育农业经营性服务组织。培育会计审计、资产评估、政策法律咨询等涉农中介服务组织。《2014年中央1号文件》第23条规定：健全农业社会化服务体系。稳定农业公共服务机构，健全经费保障、绩效考核激励机制。采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业生产经营服务。上述三个文件都提到让中介组织参与土地流转，但是，什么中介组织参与农村土地流转没有规定。笔者认为，律师事务所是参与农地流转最合适的组织，应适当发挥律师的作用。

（二）让律师事务为农村土地流转保驾护航。

律师事务所在土地流转中的主要服务的对象是农民，部分群众虽然有流转土地的愿望，他们在签订土地流转合同时，缺乏风险识别和风险控制能力，出现纠纷，不知道如何维权。有律师的参与，可以促进土地流转，维护流转双方的合法权益，化解矛盾纠纷。

律师事务所参与土地流转具体的路径是：一、通过县级农业行政部门农村土地流转服务大厅与律师事务所合作的方式，由律师事务所指派专人在服务大厅负责该项工作；二、在律师事务所设立土地流转法律服务部，为各县农业局的土地流转服务大厅提供法律服务，其法律服务的费用由财政补助，政府购买和服务对象缴纳的方式筹措;三、律师事务所可以为农村集体经济组织提供土地流转的托管服务。三种路径各地根据实际情况加以选择。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“加快构建新型农业经营体系，保持农村土地承包关系长久不变,坚持完善最严格的耕地保护制度，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场等流转,发展多种形式规模经营。”构建新型农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营等共同发展的农业经营方式创新，如专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等。该文件为农村土地承包经营权的下一步发展指明方向，然而，在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的基础上，如何提升专业大户、家庭农场、等的承包经营流转的数量和规模、律师事务所能为农村土地流转提供哪些法律服务却没有明确的答案，对此笔者结合自己的研究思考及法律服务实务，提出土地流转法律服务的内容。

1、目前各地都相续建立农村土地承包经营权流转服务中心，并对土地承包经营权流转提出严格法律的要求，即不得改变土地性质，不得改变土地用途，不得损害农民权益，坚持依法自愿有偿等价原则，尊重农民的主体地位，任何组织和个人不得强迫或变相胁迫流转等。这些都涉及对农民土地承包经营权的物权保护问题，需要律师在实践中准确运用政策和相关法律法规。律师可以为双方就土地流转的政策、法律法规咨询提供服务，最大限度的保证土地流转合法性。

2、律师可以提供土地流转合同的起草，签订及合同的个性化设计。农业经营组织通常都是养殖种植项目，离不开土地流转作为生产要素，在实际的生产实践中，土地流转的双方大都是熟人，有一定的人身信任，口头流转协议居多，容易出现矛盾和纠纷。如果流转双方签订流转合同，对双方都是有益的，尽管农业部曾经提供有《农村土地承包经营权流转合同》的示范文本，但是现实中知道该合同示范文本的不多。如果介入律师的法律服务，就能够做到事前防范，减少争议，促进农业经营组织的健康发展。

3、律师可以提供土地流转合同的管理和备案。土地流转合同要签订4份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。

4、律师帮助流转双方依法维权。在土地流转过程中，若发生纠纷，律师可以代理诉讼或仲裁。其次，土地流转合同依法签订，任何一方的违约行为都对土地流转制度产生负面影响，律师是维权的专业人员，能够对农村土地流转产生积极的作用。

5、律师为土地流转提供法律服务，加强与乡镇基层政府、村委会工作人员的沟通与协调，向政府反映广大农民在土地流转的诉求诉求，为基层政府依法行政及时提出意见和建议，避免政府在土地流转工作中决策失误，提升乡镇基层政府的法治水平。

6、律师可以依法为农民专业合作社成立、运营、升级为示范社、解散提供全程的法律服务。使农民专业合作社发展成引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经济组织；重点关注有潜力的农户、专业大户，为其生产经营、招商引资、农业科技应用等提供法律服务；国家对农民专业合作社的财政扶持倾向于示范社，合作社要升级成示范社，其重要条件是合作社能否依法规范管理，如何做到规范管理呢？如果律师介入，可以促进依法管理、规范运作，才能使合作社遍地开花，四季结果，合作社做强做大，土地流转的规模能够再上新台阶。

7、律师为家庭农场提供法律服务，能够使家庭农场在数量和规模上提升。家庭农场在《2013年中央1号文件》中首次提到，据笔者调查了解，家庭农场更适合农村实际，是今后农业生产经营的重要主体。律师要提供的法律服务是首先要工商登记，获得合法身份，帮助农民探索设立业主制、合伙制、公司制新型农场，依法完善各种农场的治理结构。其次，研究国家对家庭农场的扶持政策，帮助其争取国家的财政扶持，让家庭农场获得看得见的实惠，让更多愿意从事农业生产的人组建家庭农场。

2009年全国律协发布的《 中华全国律师协会关于律师为“三农”提供优质法律服务、促进农村经济、社会和谐发展的指导意见》中指出：律师是农村法制建设和法律服务的重要力量，在社会主义新农村建设中，律师应该积极作为，有所贡献。然而，中国特有国情和传统文化的影响，法律服务面临有求无市的尴尬。大多数人认为律师的作用仅仅限于打官司，根本想象不到土地流转时律师能够提供法律服务。如何破解法律服务在土地流转中的困境？需要各级律师协会应将律师服务“三农”作为一项重要工作进行研究，提出律师服务“三农”的工作方案，动员和组织律师参与服务“三农”活动。调动和发挥县域律师的积极性和地域优势，加强工作整合；倡导大中城市律师事务所与县域律师事务所开展“一帮一”、“结对子”等多种方式，加大对县域律师和基层法律工作者服务“三农”的业务培训和指导；依靠司法行政机关的支持，与政府相关部门加强沟通，加强律师服务“三农”工作宣传，为律师服务“三农”创造良好的外部条件；要积极组织律师开展“送法下乡”活动；强化“三农”法律问题研究，提高律师“三农”服务水平，建设一支熟悉“三农”问题，精通涉农法律的高水平专门人才队伍。让律师成为农村经济发展助推器。