法律研究 | 关于深圳现行城市更新政策的法理思考（上）

摘要：自2009年12月1日起，深圳市政府通过《深圳市城市更新办法》的实施而赋予了“城市更新”一词以法律的含义；作为一项法律行为，城市更新由多个行政行为和民事行为构成，其分别在当事人之间产生相应的行政法律关系和民事法律关系。本文结合《深圳市城市更新办法》及其实施细则的规定，尝试从法律关系的角度对深圳现行城市更新政策进行解读，以就教于业界同仁。

目录：
一、关于城市更新的基本规则
（一）确定开展城市更新的条件，实行准入审查
（二）实行城市更新单元专项规划和年度计划管理
（三）推行综合整治、功能改变和拆除重建等多种更新改造方式
（四）在改造主体多元化基础上实行单一实施主体制度
（五）以协议方式出让拆除重建项目用地
（六） 对特定条件下的城市更新项目用地实行土地使用权收回制度
二、关于城市更新涉及的行政法律关系
（一）更新单元计划申报及批复
（二）城市更新单元规划审批
（三）单一实施主体确认
（四）原房地产权属证书注销登记
（五）以协议方式重新出让更新单元范围具体项目用地
三、关于城市更新涉及的民事法律关系
（一）更新意愿征集
（二）涉及城中村改造的合作
（三）单一实施主体的形成

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2009年10月22日，深圳市政府四届第一四六次常务会议审议通过了《深圳市城市更新办法》（市政府令第211号）。自此，深圳市第一次在政府规章中明确提出了“城市更新”的概念，将之前深圳城市化进程中相关法规政策性文件中提及的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等城市区域统一概括为“特定城市建成区”，并将符合规定条件的主体对该等“特定城市建成区”依规定程序所进行的综合整治、功能改变或者拆除重建的活动概括定义为“城市更新”，使之成为具有特定法律意义的概念。

2012年1月21日，深圳市政府同意印发了《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号），自发布之日起施行。

2016年11月12日，深圳市政府六届五十三次常务会议审议通过了《深圳市人民政府关于修改〈深圳市城市更新办法〉的决定》，并以第290号市政府令的形式重新发布施行。

自《深圳市城市更新办法》于2009年12月1日施行以来，深圳市政府及其相关部门、各区政府（含新区管理机构）又先后制定并颁行了一系列有关城市更新的规范性文件，构成了深圳市城市更新的法规政策体系。

在此，本文仅就《深圳市城市更新办法》（以下称《更新办法》）及其实施细则的规定，从法律关系角度，对深圳现行城市更新有关政策内容做一简要介绍。

总体来说，《更新办法》及其实施细则在内容上可分为三大类：

一是关于城市更新的基本规则的设定，包括概念、种类、条件及要求等内容；

二是关于行政法律关系的规定，包括所涉行政主体、行政许可及行政协议等内容；

三是关于民事法律关系的安排，涉及原房地产权利人、投资主体及/或实施主体及相互之间的权利义务关系等内容。

一、关于城市更新的基本规则

（一）确定开展城市更新的条件，实行准入审查
根据《更新办法》第二条规定，并非所有特定城市建成区（含旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村）都可以申请开展城市更新活动，其必须符合及满足下列条件之一：

?1、城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；

?2、环境恶劣或者存在重大安全隐患；

?3、现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；

?4、依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。

对前三项条件，实施细则第三十一条分别做了具体解释或界定，并在第二十三条中对实施功能改变类城市更新的条件提出了特别要求。2016年12月29日，深圳市政府办公厅在其发布的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38号）中，从优化计划管理，拓展城市更新范围的角度，对拟开展拆除重建类城市更新的项目就合法用地所占比例、所涉建筑物建成年限等条件提出了更明确要求。各区（含新区）在其颁行的城市更新实施性文件中，又对申报各类城市更新的项目所需具备或满足的条件作了详细规定。

（二）实行城市更新单元专项规划和年度计划管理
《更新办法》第四条规定：

“城市更新应当符合国民经济和社会发展总体规划，服从城市总体规划和土地利用总体规划。城市更新实行城市更新单元规划和年度计划管理制度。”

第二章“城市更新规划与计划”明确提出更新单元的概念，并对更新单元的划定及其与法定图则的关系、更新单元规划编制的基本要求等作出指引。实施细则第十条则明确规定：

“主管部门依据全市城市总体规划和土地利用总体规划，定期组织编制全市城市更新专项规划，指导全市范围内的城市更新单元划定、城市更新计划制定和城市更新单元规划编制。”

城市更新单元规划制定计划实行常态申报机制。在此条件下，纳入更新单元规划年度制定计划，即成为具体更新项目能否顺利推进的前提条件。就城市更新单元划定及其专项规划编制等问题，市规土委制订了几个技术性的规范指引性文件，且在不断修订过程之中，是相关更新项目申报主体需要参考的重要依据。

（三）推行综合整治、功能改变和拆除重建等多种更新改造方式
《更新办法》及其实施细则均对这三种更新改造方式适用的对象、范围或条件作出了界定或指引性规定。虽然在实践中，相关权利主体和投资主体更多关注拆除重建类更新方式和项目，但从政府的立法宗旨和目标来看，相关政策导向更倾向于采取综合整治和功能改变这两种更新改造方式。市政府在2016年11月发布的城市更新纲领性文件《深圳市城市更新“十三五”规划》中，即明确提出在未来五年规划期内，争取完成各类城市更新用地规模30万平方公里，其中，拆除重建类更新用地供应规模为12.5万平方公里，而非拆除类（即综合整治类和功能改变类）更新用地规模为17.5万平方公里。

（四）在改造主体多元化基础上实行单一实施主体制度
《更新办法》第五条规定：

“城市更新可以依照有关法律法规及本办法的规定分别由市、区政府、土地使用权人或者其他符合规定的主体实施。”

其中，“综合整治类更新项目由所在区政府制定实施方案并组织实施”（第二十一条）；功能改变类更新项目则由土地使用权人及/或建筑物区分所有权人依法申报实施；对拆除重建类项目，除鼓励权利人自行改造和政府组织实施之外，实行单一实施主体制度。对此，《更新办法》第三十一至三十三条做了具体规定。

“拆除重建类城市更新项目范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人相同且为单一权利主体的，可以由权利人依据本办法实施拆除重建。”（第三十一条）

“拆除重建类城市更新项目范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人不同或者存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新，也可以由多个权利主体签订协议以权利人拥有的房地产作价入股成立公司实施更新，并办理相关规划、用地、建设等手续。”（第三十二条）

“同一宗地内建筑物由业主区分所有，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意拆除重建的，全体业主是一个权利主体。”（第三十三条）

为指导拆除重建类项目顺利形成单一实施主体，实施细则第四十五条规定：

“城市更新单元规划经批准后，区政府应当依据近期建设和土地利用规划年度实施计划确定的本辖区城市更新年度土地供应规模，按照已批准的城市更新单元规划，组织制定更新单元的实施方案，并组织、协调实施方案的落实。”

而在区政府制定的实施方案中，即包括单一主体形成指导方案；且单一主体形成后，还应当按规定要求和程序向区城市更新职能部门申请实施主体资格确认。（实施细则第四十九条）

值得关注的是，实施细则第七十条规定：

“市、区政府可以通过房屋征收、土地和房地产收购等方式对城市更新单元内的用地进行整合，采用招标、拍卖、挂牌等公开方式出让土地使用权或者成立、授权相关城市更新实施机构具体实施拆除重建类城市更新项目。”

该项规定意味着，市、区政府可以基于公共利益和实施城市规划的需要，依法采取房屋征收或房地产收购的方式，自行组织实施拆除类城市更新活动。

同时，“对市场主体通过房地产作价入股、签订搬迁补偿安置协议、房地产收购等方式，已取得项目拆除范围内建筑面积占总建筑面积90%以上且权利主体数量占总数量90%以上的房地产权益时，可以申请由政府组织实施该项目。”但能否获得政府同意，则由“政府对项目实施的紧迫性和可行性、市场主体提供的收购补偿方案的真实性和合理性、剩余房地产权益取得的可实施性等因素进行统筹考虑和综合判断，决定是否组织实施。”（实施细则第七十三条）

对于涉及城中村改造的更新项目，则在确定单一市场主体实施的基础上，准许原农村集体经济组织继受单位（即现社区股份合作公司）与单一市场主体通过签订改造合作协议的方式合作实施。

（五）以协议方式出让拆除重建项目用地
《更新办法》第三十五条规定：

“拆除重建类更新项目的实施主体在取得规划许可文件后，应当与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，土地使用权期限重新计算，并按照本办法规定补缴地价。”

该项规定事实上默许了或者是恢复了以前的土地使用权协议出让方式，有观点甚至认为是对国家现有土地招拍挂制度的变通，即开发商可以不经过招拍挂程序而以协议出让方式获得城市更新项目用地。值得关注的是，虽然是协议出让，但《更新办法》及其实施细则将更新项目用地的利用与更新单元范围内城市基础设施、政策性用房（含保障性住房、创新性产业用房）建设以及历史遗留违法用地、违法建筑的处理结合起来，并通过地价进行调节，在此意义上，应该认为这是深圳城市更新制度中具有改革创新意义的规定。

（六） 对特定条件下的城市更新项目用地实行土地使用权收回制度
《更新办法》第二十八条规定：

“根据城市更新单元规划的规定，城市更新单元内土地使用权期限届满之前，因单独建设基础设施、公共服务设施等公共利益需要或者为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地或者具备其他法定收回条件的，由市规划国土主管部门依法收回土地使用权并予以补偿。”

参照2011年1月21日生效的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）的相关规定，实施细则第七十一条第一款规定：

“根据城市发展需要和全市城市更新专项规划等规划的要求，为实施城市规划，由政府组织对具有危房集中、基础设施落后等情形的区域进行城市更新，需要调整使用土地的，政府相关部门应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行房屋征收。”

针对实践中出现的搬迁谈判“僵局”，实施细则还规定：

“拆除重建类城市更新项目在城市更新单元规划批准两年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认项目实施主体，经综合判断确有实施的必要性和紧迫性，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的，可以优先纳入征收范围。”（第七十一条第二款）

除依法应当收回的外，根据《更新办法》的规定，市政府还可以根据城市更新的需要组织进行土地使用权收购。

除上述几项制度规定外，深圳现行城市更新制度中还有与农村城市化历史遗留问题有关的城中村、旧屋村范围划定规则、原历史遗留违法用地和违法建筑清理与城市更新项目结合处理的规则，以及更新单元范围内土地出让地价标准测定及修正规则，等等。本文在此不再逐一展开说明。

（未完待续）

注：本文系转载，仅供普法学习。