深度丨海南自省：填海造地存在地方“土政策”代替国家政策

8月14日上午，海口“黄金海湾”——海口湾，填海成陆35公顷的葫芦岛，静静地“沉睡”在一湾海水之中。

海口湾灯塔酒店项目就规划在其中。近日，全文1.7万余字、整改措施清单1.4万余字的《海南省贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案》（以下简称“整改方案"）向社会公众披露。在这份“整改方案”一连串的围填海项目名单里，海口湾灯塔酒店项目就名列其中，且有较大篇幅的内容提及。

这些被整改的项目，都是因为去年8月22日至9月21日，国家海洋督察组（第六组）对海南省开展围填海专项督察工作，并于今年1月16日向海南省反馈督察意见后的结果。

目前，海南省已经开展围填海专项整治和入海河流综合整治行动，要集中解决四大类35个突出问题，实行问题整改“清单制”：到2020年，海南省海洋生态环境方面的突出问题得到有效治理，海洋生态环境质量保持优良，继续保持全国领先水平。

对于一连串“问题”围填海项目形成的原因， 海南省坦诚地在《整改措施清单》的显眼位置中反思称：既有“填海项目审批权下放”的原因，也有地方“土政策”代替国家政策的原因。中国房地产报记者获悉，自然资源部日前已批复同意该整改方案。

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一个围填海项目的折戟沉沙

葫芦岛烂尾的栈桥  中房报记者 陈标志 ? 摄

8月14日上午，中国房地产报记者再次来到海口“黄金海湾”——海口湾，填海成陆35公顷的葫芦岛。

这处相当于49个标准足球场大小的离岸人工岛，开发商曾雄心勃勃地宣称要斥资110亿元，在岛上建设七星级灯塔酒店、产权式酒店、免税购物中心、国际游艇俱乐部、国际会议中心、世界贸易中心建筑综合体。

“葫芦岛”因填海成陆形状酷似“扎腰”葫芦而得名，亦称“海口湾灯塔酒店”项目。开发商曾公开宣称，总投资110亿元的海口湾灯塔酒店项目建成后，将成为海南，甚至东南亚的地标性建筑。

然而，宣称“2015年交付使用”的“海上地标”项目，因开发商资金链断裂而折戟海口湾，成了海口最大的烂尾填海开发项目，人工岛也一“睡”就是数年。

此前的2017年6月，中国房地产报记者就该项目烂尾一事进行了调查，并发表了《“海上地标”海口湾灯塔酒店项目折戟调查》的详尽报道，作为海南省及海口市“十二五重点工程”，并曾高调宣传要“打造海口湾世界级度假区，秒杀迪拜”，如今“烂尾”搁置，又破坏了海洋生态。文章发表后引起了海南省高层的关注。

这一次，海南公布的整改方案中，较大篇幅的内容提及了海口湾灯塔酒店项目。

中国房地产报记者看到，整改方案坦承了葫芦岛填海项目对海洋环境及生态造成影响：海口市海洋部门在海口湾灯塔酒店项目论证、环评阶段，未能严格把关，没有充分考虑人工岛建设离岸较近对海口湾水动力平衡形成一定影响、不利于污水扩散消化等因素，未开展海洋环境监测和后评估，致使项目周边的海洋环境及生态受到影响。

不管你愿不愿意看到，但事实上它就客观存在那里。整改方案除了对灯塔酒店围填海项目何去何从做了明确的所向，还要求海口市有关部门对该项目进行环境影响后评估，并根据评估结论，组织开展生态整治修复。

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一连串的整改项目名单

海口湾灯塔酒店填海项目，仅仅是上述“整改方案”所涉及的其中一个围填海人工岛。在长达数年的“填海造地”运动中，海口、三亚、儋州、万宁、文昌等海南沿海市县基本上已在这场“填海造地热潮”中“沦陷”。

葫芦岛的“近邻”，便是一个名叫“如意岛”的围填海项目，也是海口第三个人工岛。但其填海成陆规模，远远大于葫芦岛。其存在的问题，也比葫芦岛更严重。

整改方案中称，2013、2014年，海口市政府及海洋部门在海口湾如意岛项目用海审批过程中，未进行关联性审核，将19个项目分两批确权给如意岛投资有限公司及其9家子公司，共批准填海386.13公顷。

上述所涉各项目只有一个立项文件，且单宗项目的地理位置紧密相邻，用途均为旅游娱乐基础设施用海，各项目功能具有关联性，海域使用权人具有关联性，规避国务院审批。

另外，海口市海洋部门对海口湾如意岛项目东标段（三期）非法填海案进行立案查处后，放任违法填海行为，导致违法填海面积由3.23公顷扩大到21公顷。

在距离海口168公里处，有一个叫“日月湾”的地方，它不仅是中国著名的冲浪胜地，也是世界上拥有高质量定点浪型和沙滩浪型的海域之一。在这片海域，有两个近距离的围填海项目：日岛、月岛。

据整改方案披露，尽管万宁日月湾“日岛”项目申请、批准的用海类型为旅游娱乐用海，但在2014-2015年期间，万宁市政府改变部分填海地的旅游用途，使得5.6公顷用于房地产建设。去年，万宁日月湾“月岛”项目环评报告未经核准时就施工建设，海南省海洋部门未依法及时查处，在立案后却低标准处罚，处罚金额仅9万元。

整改方案亦披露，三亚市政府明知红塘湾围填海项目存在违法填海的情况下，于2016年1月至2017年3月期间，共13次召开市长办公会和市政府常务会议，研究三亚红塘湾海域所涉项目有关事项，要求加快推进，尤其在2016年11月违法用海被立案查处后，仍召开了4次市长办公会研究项目推进。

除了上述披露要求整改的围填海项目，儋州海花岛、三亚凤凰岛国际邮轮港二期工程、文昌椰林湾度假村人工岛、三亚莲花岛二期等多个存在问题的围填海项目，均在“整改清单”之列。

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地方“土政策”代替国家政策

“土政策”生出的如意岛，如今不管对地方政府还是开发商，都是十分的失意

那么，是什么原因造成如此规模的违规填海造地的呢？上述整改方案也毫不忌讳地摆出问题，查找其中原因。

中国房地产报记者了解到，10年前，海南省修正《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》，将27公顷以下填海项目审批权下放至沿海市县，这与国家《海域使用管理法》及其配套规定《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》不一致，与中央严格围填海管理和监督的要求不符。

该办法修正案出台后，国家海洋局曾致函海南省政府明确指出修正案与上位法不一致，并要求予以纠正。但海南省未予及时纠正，直至2015年才收回下放的审批权。

填海项目审批权的下放，各大型开发商在当地集结，无疑催生了海南围填海项目的规模“膨胀”。

据了解，在2012年至2014年期间，海南沿海市县共审批填海项目87宗，确权填海面积1447.83公顷，占同期全省审批填海项目72%以上。

除了以上原因，地方“土政策”代替国家政策，使得相关部门违规审批项目用海。

整改方案称，2015年，儋州市政府出台《儋州市推进挂牌竞价出让海域海底泥沙临时用海海域使用权实施方案（试行）》，该方案规定的“开展海底泥沙资源调查”“开展海域评估”“挂牌出让程序”等相关内容，与国家海洋局《海域使用权管理规定》等相关规定不符，用“土政策”代替国家政策，为非法开采海砂开绿灯、行方便，违规出让海砂开采海域使用权160多公顷。

据悉，自2012年以来，海南省沿海市县在海域内累计发放土地使用权证41本，海域面积约617.25公顷。涉及三亚市、琼海市、东方市、澄迈县、昌江县、陵水县等市县，其中陵水县共计16本，面积达206.32公顷。

整改方案明确要求，严格按照法定海岸线进行海域和土地项目的管理，依法按照管理权限审批建设项目，严禁海域内用海项目直接办理用地手续；严格执行国家围填海管控政策，严格按照法定权限审批围填海项目用海，规范用海制度，依法用海、生态管海。

对已批围填海项目分类整改到位，建立围填海管理长效机制；纠正违规审批临时用海，严禁以地方“土政策”代替国家政策违规审批项目用海。

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海南将启动问责机制

三亚凤凰岛国际邮轮港二期工程

中国房地产报记者也梳理了上述整改方案，海南围绕国家海洋督察反馈意见提出的4大类35个问题，制定了详细的整改措施清单，要求整改一个，销号一个，保证整改工作落实到位。

整改方案明确要求，有关部门要规范该项目立项和用海审批程序，对造成破坏的海洋生态环境进行生态修复；对具体项目用海审批过程中，未进行关联性审核、分散审批问题进行调查处理；如涉及违法违纪行为，依法追究相关责任人的责任。

记者还注意到，整改方案针对“问题”围填海项目，多次提到“规避国务院审批”“依法追究相关责任人的责任”等措辞，用词之严厉，态度之坚决，被外界解读为“将启动问责机制”。

整改方案还要求，海南省要研究出台《海南省围填海管控实施办法》，实施最严格的围填海管控政策，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海审批。

整改方案还明确了具体的责任单位和整改措施，以及立行立改、限期整改、长期坚持等“时刻表”。

“到2020年，海南省海洋生态环境方面的突出问题得到有效治理，海洋生态环境质量保持优良，继续保持全国领先水平；全省自然岸线保有率不低于60%，近岸海域海水水质优良（一、二类）率不低于95%，近岸海域生态红线占海南岛近岸海域面积比例不低于35.1%。”上述整改方案称。

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海南人工岛的影子

万宁日月湾填海而来的日岛与月岛

8月14日上午，中国房地产报记者在出差间隙，再次前往海口葫芦岛（灯塔酒店）围填海项目。

站在海口湾陆地挡海堤坝上，不远处的海平面，便是“漂浮”着的葫芦岛。海南连日暴风雨天气，已将这块人工岛浸泡湿透，一身湿漉漉地横卧在海口湾的水面之上。而在海口湾湾区海岸上俯视葫芦岛的，却是高楼林立的房地产开发项目。

“海口市灯塔酒店项目填海形成土地不得从事商品住宅开发。”这也许是整改方案对葫芦岛未来命运走向的“一锤定音”。这处饱受社会舆论关注，且不大不小的围填海项目，最终要在长期闲置的争议中被妥善处置。

记者也查阅了最近公布的《海口市三个围填海项目“一岛一策”整治方案》，其中对葫芦岛土地利用和建设规划做了明确的规定，坚决杜绝围填海形成的土地进行商品住宅开发；海口市规划委督促并指导修改项目建设规划方案，在政策允许范围内对相关规划内容作一定的调整，鼓励建设酒店、写字楼项目。

海口葫芦岛围填海项目，只是海南诸多人工岛的一个例子和缩影。事已成过往，作为我国的海洋大省，海南海洋生态环境保护走在前进的路上。

（除署名外，其他图片来源网络，版权属于原作者）

附海岛项目整改方案：

【万宁日月湾】

万宁市日月湾综合旅游度假区人工岛项目总填海面积97公顷，包含日岛和月岛。万宁市政府未组织编制区域建设用海规划，填海面积为49.1公顷的月岛项目于2015年10月未批先建，省海洋部门对其监管不严，2017年2月才责令停止建设，但直至督察进驻期间才实际停止违法填海行为。周边岸滩已出现大面积淤积并形成连岛沙坝，极大地破坏了海洋自然风貌。

整改目标：对项目违法用海行为进行严肃查处，对周边区域受损的海洋生态环境和自然风貌进行修复。

整改措施：

1.立即责令日岛、月岛项目用海范围内违法违规建设项目停止建设。

2.省海洋部门已于2016年11月对月岛项目依法进行立案查处，督促项目业主开展整改工作，并加大巡查力度。

3.聘请权威机构开展环境评估。2018年5月底前，完成围填海工程海洋环境影响后评价、生态补偿及岸滩整治修复等报告编制和报批；2018年9月底前，组织实施生态修复工程；2020年底前，完成所有的生态整治修复工作。

4.万宁市政府编制日月湾区域建设用海规划，并按照国家海洋局的要求和规定程序报批。

5.2018年9月底前，对万宁市政府及相关部门在日岛、月岛项目用海范围内违法违规问题进行调查处理。

整改期限：2020年底前

责任单位：万宁市委、市政府，省海洋渔业厅、省纪委省监委

督导单位：省环境保护督察整改工作领导小组整改督导组

【三亚市新机场】

三亚市新机场临空国际旅游商贸区项目存在未批先建、野蛮施工破坏海洋生态环境问题，海洋部门、三亚市政府对其监管不力。

整改目标：查处项目违法用海行为，加强用海执法监管，加强周边海域生态环境保护。

整改措施：

1.2017年7月，新机场临空国际旅游商贸区项目已全部停止建设。继续开展红塘湾填海海域海水水质监测工作，加强属地巡查监管。

2.根据“多规合一”的《海南省总体规划（空间类2015-2030）》和《三亚市总体规划（空间类2015-2030）》及海洋功能区划要求，加快三亚新机场及临空产业配套区项目前期工作，完善项目手续。

3.聘请权威机构开展填海项目区域生态环境评估，根据评估结果和专家意见开展生态修复。

4.自2016年11月起三亚市政府已对三亚新机场临空产业园空港区建设发展有限公司非法占用海域行为立案8宗，2017年12月底前已结案5宗，移交1宗。2018年底前完成剩余3宗案件的查处工作。

整改期限：2019年6月底前

责任单位：三亚市委、市政府，省海洋渔业厅

督导单位：省环境保护督察整改工作领导小组整改督导组

【海口如意岛、南海明珠人工岛】

海口市如意岛、南海明珠人工岛等填海项目存在化整为零、省市及相关部门对其越权审批等问题。

整改目标：规范海域使用权审批，强化对填海项目的监管，减轻对海洋生态环境的影响。

整改措施：

1.立即责令如意岛、南海明珠人工岛等填海项目用海范围内违法违规建设项目停止建设。2018年6月底前，完成对项目违法违规行为的调查处理。

2.开展海洋生态影响后评估和生态修复。聘请权威机构，于2018年6月底前完成南海明珠人工岛项目海洋生态环境影响后评价，依据评价结果采取相关整改措施，实施生态修复。

3.加强环境执法监管。对如意岛、南海明珠人工岛后续建设项目加强执法监管，确保项目建设单位严格按照相关法律法规和海洋环评报告的要求落实各项环保措施。

4.举一反三，严格落实围填海项目管理各项规定，杜绝此类问题再次发生。

整改期限：2018年底前

责任单位：海口市委、市政府，省海洋渔业厅

督导单位：省环境保护督察整改工作领导小组整改督导组

【三亚凤凰岛】

三亚市凤凰岛以三亚国际客运港和国际邮轮港名义取得海域使用权，实际开发房地产酒店用地远超港口用地。一期填海面积36.5公顷中港口用地仅占5.6%，而住宅用地高达17.6%、酒店用地高达29.9%，2013年三亚市国土部门为其办理土地性质变更手续。该宗土地变更用地性质的行为，导致有关企业又以邮轮码头建设为由，在这敏感水域填海造地二期工程49.9公顷。目前，由于填岛造成水流变化并降低水体交换能力，三亚湾西部岸线遭到侵蚀、三亚河污染加剧等不良生态后果已经显现。据2016年海南省海洋环境质量公报显示，三亚湾西部有2.1公里的海岸遭受侵蚀，平均侵蚀速度1.0米/年。

整改目标：完善项目区规划，严格落实产业项目布局，修复恢复生态环境。

整改措施：

1.立即责令凤凰岛项目用海范围内违法违规建设项目停止建设，实施分类整改。

2.聘请权威机构，于2018年底前完成对项目区海洋生态环境评估，根据评估结果开展生态修复。对凤凰岛周边海域侵蚀的岸滩、海洋生物资源以及珊瑚生态系统进行全面修复。

3.2018年2月底前启动三亚河口清淤疏浚工程，工程范围为三亚桥和潮见桥下游至河口外邮轮码头水域，2019年底前完成清淤疏浚工作。

4.根据《海南省总体规划（空间类2015-2030）》《三亚市总体规划（空间类2015-2030）》和海洋功能区划，完善项目区规划，严格落实产业项目布局，完善项目建设手续。

整改期限：2019年底前

责任单位：三亚市委、市政府，省海洋渔业厅、省规划委、省国土资源厅、省交通运输厅

督导单位：省环境保护督察整改工作领导小组整改督导组

【海口葫芦岛】

海口市葫芦岛项目批复用海面积39公顷，位于海口湾海甸溪和龙昆沟入海口，由于离岸线较近，影响河口污染物扩散，附近海湾已成为“臭湾”，群众对此长期投诉，反映强烈。海口市有关部门对该项目海域使用权已过期的临时施工便道查处不力，导致附近海域泥沙淤积、水流不畅，加剧了水质恶化。

整改目标：完成违规项目整改，加大水环境治理力度，修复受损岸线和海洋生态环境，改善海口湾附近海域生态环境质量和生态系统服务功能。

整改措施：

1.立即责令葫芦岛项目用海范围内违法违规建设项目停止建设。

2.聘请权威机构，于2018年底前完成海洋生态环境影响评估，根据评估结果和专家意见，2019年实施生态修复工程，改善该海域水动力循环及海洋生态环境。

3.加快推进内河（湖）水体整治工程，全面加强雨污分流基础设施建设及增强污水处理能力，确保2018年底前海甸溪和龙昆沟水质达到水环境功能区划相应标准，陆源入海污染得到有效遏制。

整改期限：2019年底前

责任单位：海口市委、市政府，省海洋渔业厅

督导单位：省环境保护督察整改工作领导小组整改督导组

【儋州市海花岛】

儋州市海花岛填海总面积783公顷，儋州市政府及海洋部门化整为零违规审批，将填海项目拆分成36个面积小于27公顷的子项目，并于2013年1月21日一天内批准18个子项目，于2013年7月4日一天内批准另外18个子项目。海洋部门对该项目未批先建等违法行为处罚不到位，项目施工造成大面积珊瑚礁和白蝶贝被破坏。

整改目标：实施分类整改，对受影响的海洋生态环境进行修复恢复，对项目违法用海行为严肃查处。

整改措施：

1.立即责令海花岛项目用海范围内违法违规建设项目停止建设。

2.2018年底前，完成项目区海洋生态环境影响评估，根据评估结果和专家意见加快开展生态修复。

3.对项目按照分类整改要求列出措施清单，一个一个问题整改到位，项目销号一个复工一个。

4.规范海域使用审批，严禁违规审批。海南省人大常委会依照《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》(2014年11月26日通过），已于2015年1月1日收回市县27公顷以下填海造地审批权。举一反三、建立长效机制，严格依法审批用海项目。

5.2018年6月底前，对海花岛项目存在的海洋违法行为依法作出行政处罚。

整改期限：2020年底前

责任单位：儋州市委、市政府，省海洋渔业厅

督导单位：省环境保护督察整改工作领导小组整改督导组

注：本文系转载，仅供普法学习。