转让农用地，用于非农建设的合同效力问题

案情

2005年11月14日，为解决李女士门前通行问题，村委会出面协调李先生、李女士签订了《建房占地协议书》。李先生将其0.168亩承包地转让给李女士永久使用，李女士一次性给付李先生补偿费6732元。2009年3月22日，李先生的土地登记簿对上述情况进行了附载。现该块土地已成为道路。李先生认为，上述0.168亩土地为果树园地，且属于村集体所有，李先生、李女士并不具有随意买卖的权利，更无权改变土地用途，双方所签协议无效，李先生自愿退还购地款，李女士应归还土地。　　

解析

本案争议的焦点是李先生与李女士所签《建房占地协议书》的效力问题。民事活动必须遵守法律，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。从形式上看，根据土地管理法和农村土地承包法的规定，李先生与李女士签订的《建房占地协议书》的内容违反了法律的强制性规定，属于无效合同。但是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。可见，强制性规定包括效力性规定与管理性规定，并非所有违反法律和行政法规强制性规定的合同均一概无效，应判断该强制性规定是否构成效力性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才当然无效。

那么，如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定？不确认违法行为无效不能达到立法目的的，属于效力性强制性规定；仅在防止法律事实上之行为的，属于管理性强制性规定。土地管理法第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。农村土地承包法第六十条规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。由此观之，法律规定的承包地不得买卖，且未经依法批准不得将承包地用于非农建设，系出于行政管理目的的管理性强制性规定，不影响土地承包方在从事民事活动中的行为的效力，不属于效力性强制性规定。综上所述，李先生、李女士所签《建房占地协议书》有效。

来源：人民法院报

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