略论执行不作为的监督管理机制的完善

   法院内部消极执行乃至执行不作为现象的存在仍是当今执行难问题不能得到有效解决的一个重要因素，更是当今法院涉诉信访居高不下的主要来源，而执行监督特别是法院内部监督的缺位，对申请人的救济不力，是导致执行不作为的客观因素。遏制执行不作为是保护当事人权益、破解执行难的有效路径。笔者从执行不作为之形成、执行不作为之防治、执行不作为之救济三部分探讨如何遏制执行不作为，强化对执行监督、完善救济体系。认为法院应强化执行监督，并在加强监督的同时，将执行监督（包括上级法院的）变为执行救济，用法律规定的形式，赋予申请人司法救济权，则是保障申请人实现其法定权利的重要路径。从而构筑了预防和应对执行不作为的一个防控体系，对减少执行人员消极执行和拖延执行现象的发生有重要的意义。

   [关键词] 执行 不作为 监督 救济

   目前，全国各地法院正在加大执行积案清理活动，通过构建执行联动机制，执行威慑机制、完善协助执行制度，推广设立“协助执行联络员”等经验，创建快速、便捷的协助执行环境，从法院外部入手对破解执行难问题进行了有益的探索，对开展创建无执行积案法院的活动有着积极的推动作用。但是，当今的执行难问题仍未得到彻底解决，笔者认为，法院内部消极执行乃至执行不作为现象的存在仍是当今执行难问题不能得到有效解决的一个重要因素，更是当今法院涉诉信访居高不下的主要来源，而执行监督特别是法院内部监督的缺位，对申请人的救济不力，是导致执行不作为的客观因素。人类的权利自始就与救济相联系的，当人类脱离了盲动或依附而取得了一定的权利时，也必有与之相适应的救济手段相随。没有救济的权利是虚假的，犹如花朵栽在人的发端是虚饰。[1]遏制执行不作为是保护当事人权益、破解执行难的有效路径，特别是可以扭转“案件大量累积——组织集中清理——案件再累积——再集中清理”的被动局面，也是人民法院加强自身建设，维护社会和谐稳定的有效举措。为此，笔者拟对如何遏制执行不作为，强化对执行监督、救济体系的完善作一粗浅探讨。

   一、执行不作为之形成

   执行不作为是指在案件执行过程中，执行人员消极执行、拖延执行等执行不力的行为，造成案件执行标的实际到位率不正常的现象。执行不作为的形成，既有主观上的因素，也有客观上的原因，大部分执行不作为是在主客观相一致作用的情形下产生，主要源于执行行为的随意性和难以监督，特别是在某些执行案件中，被执行人有可供执行财产，但执行机关却因地方保护主义、部门保护主义，被执行当事人请托等原因，无正当理由拖延执行或消极执行，具体可分为以下三个方面。

   1、宗旨意识，服务意识不强。司法为民是“三个代表”重要思想在司法领域的集中体现，也是“以人为本”的科学发展观在社会主义司法理念中的体现，是社会主义法治的本质要求，它揭示了新时期人民法院的工作宗旨。司法为民重点在“司法”，核心在“为民”，其标准就是权为民所用、情为民所系、利为民所谋。[2]执法办案是人民法院的第一要务，兑现生效裁判文书是执行法官的神圣使命，便民、利民、为民是当今法院司法为民的重要内容，应贯彻于执行全过程。但有些执行干警缺乏为大局服务，为人民司法意识，宗旨意识，服务意识不强，对待当事人“冷、硬、横、推”，耍官老爷态度，思想作风建设需要进一步加强。

   2、法律规定欠缺。在民事诉讼执行篇中关于开展执行工作的规定比较原则，执行人员是否采取执行强制措施的自由裁量权过大，易引发执行不作为。另外，一些规定不明确，特别是关于调查财产及线索举证问题，按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条至第30条的规定，路径有三：一是申请人提供；二是被执行人报告；三是执行法院依职权调查。上述三条路径是平行而往，并无主次之分，是由法院自行调查，还是由申请人提供，易造成相互推诿。一些执行人员片强调当事人自己举证，甚至对一些举证确有困难的当事人也一样要求，而忽视了法院自身所应负的调查责任。[3]笔者认为，申请人提供的执行线索的义务应是有限制的，其应该在人民法院主导之下，法院应充分发挥其国家机关的职能作用，始终在执行过中唱主角。再有，对法院执行不作为如何救济，仅规定造成严重后果的才追究刑事责任和启动国家赔偿程序，而对没造成严重后果的如何处理未予明确，致使执行不作为现象屡见不鲜。

   3、法院内部机制缺乏。对执行不作为的惩处，最高人民法院新制定的《人民法院工作人员处分条例》第四十七条作了规定：故意违反规定拖延办案的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。关键是如何认定执行不作为，如何认定拖延办案，有些省高院出台了防止消极执行行为的规定，界定了消极执行行为及问责规定，但最高人民法院及大多数法院均都没有制定执行案件操作规则，没有建立执行案件流程管理制度，没有建立质效考核机制，更没有建立执行工作监督机制，执行工作的随意性很大，导致执行不作为现象时有发生。

   二、执行不作为之防治

   防治执行不作为犹如治疗疾病一样，重在从源头上进行防治，进行标本兼治，方能起到事半功倍之效。

   （一）完善操作规程及质效考核机制

   案件质量评估工作是法院为客观、公正评价审判工作，加强审判管理，强化监督，提高审判质量而对案件质量进行的全面评估，对于促进人民法院正确把握审判形势，总体审判经验，增强审判能力，改进审判工作和实现公平正义具有重要意义。执行工作属于审判工作的沿续，许多法院为此将执行工作笼统地纳入案件质量评估体系。笔者认为不妥，应建立健全质效考核机制，执行操作规程和执行绩效管理机制，构成“三位一体”的执行管理机制。在质效考核机制上应侧重考核能反映执行状况的指标，如贯彻执行流程管理情况、执行结案率、标的执兑率、案件执行天数、采取强制措施情况、执限内执结率、信访投诉率等。为强化执行管理，应设立专门的管理办公室。通过这种制度，使干警绩效能以看得见的方式展现出来，也使执行不作为的现象不致掩藏。

   （二）执行不作为之监督与查处

   权力本身具有天然的扩张性和腐蚀性，如果权力失去监督制约，就可能会被滥用，[4]可见监督的重要性，但由于现行的执行监督只是法院间的监督，当事人或第三人并不能直接参与至程序之中，而且执行监督程序并不依当事人或第三人的申请而必然启动，致使实践中许多违法或不当执行行为不能得以纠正，[5]作为法院本身则应坚持阳光执行，最大限度地保护当事人的知情权和监督权。公开执行流程、公开执行过程、公开执行结果，提高执行工作透明度，让执行置于当事人的监督之下。允许当事人举报，完善信访举报机制、执行监督考核机制，对有执行不作为情形的，由监察部门及时核查，严肃处理。针对易滋生腐败的执行领域，在执行部门设立廉政监察员，加强对执行行为的直接、适时监督。使执行工作步入正常的轨道。

   积极畅通人民群众对执行人员违法违纪行为的检举、举报、控告渠道，加大对与执行不作为相关的违纪违法行为的查处力度，是人民加强反腐倡廉工作的有力举措，更是人民法院说法执法的必要保障。

   （三）树立能动执行理念

   权利得到司法确立并不等于权利必然能够实现。[6]法院的功能就是解决争议，这也是法院存在的价值和依据。[7]坚持能动司法，是时代对司法的新要求，人民对司法的新期待。执行的过程，就是为申请人实现生效法律文书权利的过程，执行难是当今人民法院面临的一大难题，解决执行难既能维护当事人权益，又能树立司法权威，维护社会的和谐稳定，是人民义不容辞的职责。在执行过程中，人民法院要充分发挥主观能动作用，树立能动执行理念，创新执行方式，加大调查取证力度，尽最大的努力实现申请人的合法权益。为了解决“执行难”问题，一此法院灵活采取制定还款计划、以物抵债、债权转股权等方式及时处置变现被执行人的财产；一些法院构建执行联动机制，动员社会各方面力量，与相关部门内网实行“点对点”查控，形成严密有效的执行网络，挤压被执行人的生存空间；一些法院建立执行110指挥中心，24小时接听举报电话，甚至进行执行悬赏。这都是人民法院充分发挥司法能动性的重要体现。通过能动执行，有助于执行威慑机制的建立，更能激发执行人员的斗志，增强为人民法院服务的宗旨意识和责任意识，密切与人民群众的关系，减少执行不作为情形的发生。因此在执行工作中，我们必须树立能动执行的理念，必须顺应民意对接民需，在便民、利民上下功夫，始终不渝地坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终把实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为人民法院工作的出发点和落脚点。

   三、执行不作为之救济

   执行不作为在损坏了人民法院的司法形象的同时，更直接的侵害了当事人的合法权益，面对执行不作为，尽管新修订的民事诉讼法第二百零三条及最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序的解释规定了申请执行人对消极执行行为通过请求变更执行法院来寻求救济，但在司法实践中，该种执行救济机制并没有得到有效执行。相应的对执行不作为造成严重损失的，虽然我国刑法作出了构成犯罪的规定，但是在司法实践中，按此规定作出处理的也不多见。在司法实践中，最高法院在一些执行规定中作出了一些规定，主要是通过上级法院对下级法院行为指令纠正，尽管这些规定起到了与执行救济类似的作用，但其弊端却是相当明显。一是这种监督仅存在上、下级法院之间，执行当事人对这种监督无任何法律上的权利，仍是用一种行政方式来解决执行当事人的权利。二是执行监督大量采用指令、通知等形式，而这些形式在法律上的效力却无从明确和得到保障，远不如异议中的裁定的效力。因此，将执行监督变为执行救济，这是一种立法趋势，也是法治化的表现，当事人参与救济程序便是一种法定权利，这会使救济变得更加公开、规范、有效。作为人民群众表达利益诉求的一种方式，近年来，涉及执行的信访大量发生、信访成为当事人应对执行不作为的首选方式。因此，笔者认为完善执行信访处理机制是人民法院的当务之急，更为重要的是，要把对执行不作为的异议逐步纳入法律轨道，用司法的方法解决此类问题。

   （一）完善执行信访处理机制

   完善执行信访处理机制，目的是使执行不作为得到有效遏制。该机制至少应具备以下几项内容：

   第一，执行信访机制由专门机构负责。最高人民法院明确要求，各级法院要设立专门的执行申诉处理机构，负责执行申诉信访的审查和督办，但对执行申诉案件不多的法院，可以由异议、复议审查机构同时兼负执行信访审查处理职责。

   第二，执行申诉信访流程管理制度。设立该制度就是规范执行申诉信访案件的立案审查、批转交办、跟踪督办、结果答复、回访检查、结案销案等环节，明确各个环节的办理期限、办理要求和办理责任，并按流程要求严格管理，确保对执行不作为信访申诉案件得到及时、高效的审查处理。

   第三，重大负面影响案件的责任倒查制度。对申诉信访是由于执行人员违法执行、消极执行或失职渎职等行为引发并造成重大负面影响的，要交纪检监察部门严格依纪追究其党纪、政纪责任。

   第四，重大、重复信访案件公开听证制度。对于疑难复杂、对抗性强、矛盾尖锐的重大、重复信访案件，要加强民意沟通，邀请人大代表、政协委员、信访部门参加公开听证，以便增加申诉信访审查处理工作的透明度，提高信访工作的公信度。

   第五，建立上下级执行机构信访工作上下联动制度。信访工作的根本目的在于实现息诉罢访、案结事了，上级法院要坚持带案下访，到下级、基层直接解决信访问题，切不可将信访件一转了事。尤期是对于几经催办仍久拖不执的案件，上级法院要亲自到当地开展调查，听取意见，一经发现有消极、拖延执行行为的，应当现场作出处理，监督改正，通过这种上下联动制度，立足于把问题解决在基层。

   （二）赋予执行案件当事人法律上的执行救济权

   我们以上设置执行信访机构，并不是鼓励当事人去信访，而只是应对当今信访呈上升趋势的一项举措，使信访工作更加规范，从而扼止当事人动辄到省进京上访，使信访工作步入良性循环轨道。但是，笔者认为，要真正解决当事人的实体权利的实现问题，杜绝消极执行、拖延执行等执行不作为的现象，应从法律层面上去最大限度地畅通当事人的救济权利，彻底打破只有通过信访处理执行不作为的瓶颈，这应该是民事诉讼法或强制执行法急需建立的制度。

   1、我国执行程序中关于对执行作为、消极执行救济的相关规定。对于执行行为有异议的，我国民事诉讼法第二百零二条规定：当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或改正，理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这是对执行行为侵犯了当事人合法权益的救济规定，通过执行异议和向上一级法院提出复议来维护当事人合法权益。这项规定为当事人通过法律途径维权提供了样便。第二百零三条则对执行效果不的满意的作了相应的规定：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。这条规定设置了六个月的期限，最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序解释进一步放宽规定：执行过程中发现被执行人可供执行的财产，执行法院自发现之日起，超过六个月未依法采取相应执行措施的，可以适用上述规定，这对明显有执行能力，或可通过变更、追加当事人来实现权益的案件来说，法院如果不去执行，则期限大过宽泛，为被执行人转移财产留下空间，不利于申请人权益的保护。

   2、执行救济权的设定。针对我国民事诉讼法中执行救济规定的不足，笔者认为应该最大限度地畅通当事人的法律救济途径，公开执行过程，公开执行结果，公开听证执行，提高执行工作透明度，在此基础上，赋予执行案件申请人对消极执行的异议权、复议权，使执行工作能置于广泛的监督之下，特别是让当事人参与其中。

   （1）适用执行不作为救济的条件。要启动执行不作为救济，笔者认为应该具备条件之一：有证据证明被执行人有履行能力，而执行人员执行不力、懈怠执行的；有证据认为存在地方保护，致使案件无法正常执行的；有证据证明法院执行人员接受当事人的吃请，收受礼品财物等违纪行为的，案件在一定期限内仍未能执结的；没有穷尽法律措施，案件在一定期限内仍未能执结的；应开始执行而不执行或不应停止执行而停止执行的。这里的一定期限，应以最高人民法院制定的执行规程规定的期限相一致。

   （2）执行不作为的救济机构。执行不作为是在实施执行实施权或执行裁决权中发生的现象，执行实施权，通说普遍都认为一种行政权，实施该行为也是一种具体行政行为，其实施的主体是人民法院，按行政诉讼的理论，若对人民法院的不作为起诉，被告应是人民法院，但人民法院不能自己既当裁判员，又当运动员，其并不是适格的诉讼主体，故对此不作为向人民法院起诉是不妥当的。执行裁决权是具有司法权的性质，对此类不作为更不应通过起诉法院解决。我国民事诉讼法第二百零二条规定了对执行行为有异议的，可以向执行机构提出异议，执行机构将对异议作出裁定，若仍不服，还可向上一级人民法院提出复议，这为我们处理执行不作为提供了启示：也就是说，对执行不作为仍可向原执行机构提出异议，执行机构对异议作出裁决，若申请人仍不服，还可向上一级人民法院提出复议。

   （3）执行不作为救济的方式。执行不作为是一种怠于执行的行为，针对当事人提出的异议，异议机构认为成立的，应裁定确认不作为，交由其他执行员执行，若异议不成立，裁定驳回，仍由原执行人员执行。若申请人对执行异议裁定仍不服，仍可向上一级提出复议一次，复议后可视情况维持、撤销原裁定，并可同时决定由本院或其他下级法院执行。上级法院决定由本院或其他下级法院执行，是一种统筹执行的方式，统筹执行有利于强化上级人民法院对辖区内执行工作的集中领导，统一指挥，[8]有利于对下级法院长期未能执行结案的案件提级或指定其他人民法院执行。但最为进步的是，上级法院行使了监督权，对申请人则赋予了救济权。

   （4）启动执行不作为救济的禁止事项。在执行案件过程中，有些案件的被执行人无可供执行的财产，这类案件属无财产可供执行案件，导致这些案件不能执行的原因并非法院执行不作为，对这类案件不能启动执行不作为救济程序。认定无财产可供执行案件，需要确定一个认定标准和认定程序。有观点认为，认定标准就是在执行过程中是否做到了执行穷尽，即穷尽了各种手段和执行措施，均不能使案件得以有效执行，而债权人也不可能提供证明尚有执行可能的证据。执行穷尽应涵盖四个要求，即穷尽执行程序，穷尽调查手段、穷尽强制执行措施和穷尽执行制裁措施。[9]笔者赞同这个观点，可把此类案件定为执行不能案件。对于认定程序，笔者认为应充分吸纳当事人参与，由执行人员组织当事人听证，公开执行过程，强化当事人举证，严格按照上述标准认定，对构成执行不能的案件作出中止的裁定，则当事人不得启动执行不作为救济程序。申请人在生活确有困难时，可通过执行救助制度解决。

   （5）执行不作为救济规定的法律表述。通过上述分析，笔者认为在民事诉讼法执行篇抑或强制执行法中应设立执行不作为的救济规定，以弥补法律规定的不足。可以这样表述：对非执行不能的案件，申请人认为执行人员有不作为的情形致使案件未能在合理期限内执行完毕，并能提供相应证据的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。人民法院应当自收到书面异议之日起十五内审查，理由成立的，裁定变更人员或责令立即执行；理由不成立的，裁定驳回，申请人对裁定不服的，可以自裁定达达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上级人民法院经复议，理由成立的，裁定由本院执行或者指令其他人民法院执行，理由不成立的，裁定驳回。

   四、结语

   执行不作为是人民法院执行权运行中的一种不正常状态，这种现象的存在关乎申请人的切身利益，关乎人民法院的形象。虽然最高人民法院近期出台了一些关于进一步加强执行工作的规定，各地法院也开展了有益的尝试，如北京市高级人民法院推广“分段集约执行”模式，执行案件不再由一名法官“一人包案”，而是将执行流程分段细化，实行流水作业，各环节由专人负责进行集约管理[10]，对扼止执行不作为虽起了一定的作用，但总体来说，最高院还应尽早出台执行案件操作规则，完善执行案件流程管理，各级人民法院要加强对执行消极不作为的质效考核，树立能动执行的理念，扎实做好信访工作，这都是从法院内部规范执行的有力举措。将执行监督（包括上级法院的）变为执行救济，用法律规定的形式，赋予申请人司法救济权，则是保障申请人实现其法定权利的重要路径。以上构筑了预防和应对执行不作为的一个防控体系，对减少执行人员消极执行和拖延执行现象的发生有重要的意义。但笔者认为，在完善执行权运行机制的改革中，最为关键的还是要加强法院执行人员的社会主义法治理念道德教育，以此增强其真心实意为当事人排忧解难的法官职业道德感和高度社会责任感，牢固树立“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观，秉承职业良知，切实做到情为民所系，才是最好的治本之道。

注释：

   [1] 程燎原、王人博：《权利及其救济》，山东人民出版社1998年版，第368页。

   [2] 郭兵：《法院强制执行》，人民法院出版社2007年8月第1版，第552页。

   [3] 叶鹏：“执行信访原因探析”，载《人民法院报》2009年12月18日，第6版。

   [4] 苏泽林：“试论依法治权”，载《人民司法》2001年第4期，第16页。

   [5] 丁巧仁：《执行改革理论与实务研究》，人民法院出版社2007年版，第89页。

   [6] 童兆洪：《民事强制执行新论》，人民法院出版社2001年12月第1版，第18页。

   [7] 江必新：“能动司法：依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会”，载《人民司法》2010年第1期第6、7页。

   [8] 沈德咏、张根大：《中国强制执行制度理论研究与实践总结》，法律出版社2003年8月第1版，第248页。

   [9] 顾建华：“完善无财产可供执行，案件退出执行程序”，载《人民司法应用》2010年，第7期，56页。

   [10] 鲍雷、刘玉民：“案件执行实行流水作业、北京全面推行分段集约执行”，载《人民法院报》2010年6月14日，头版。

（作者单位：江西省高安市人民法院）