浅谈我国人民陪审员制度的不足

   一、人民陪审制度存在的不足及种种误区

   人民法院关于实行陪审制的形式主要表现在审理第一审案件的时候，吸收人民陪审员参加组成合议庭，对案件进行审理、评议等活动。从实践看，陪审员参加法院的审判活动，对于迅速查明案件事实，及时审结案件起到积极作用。特别是一些技术性较强的案件，邀请有关专家、技术人员作为陪审员参加审判活动，有利于准确认定案件事实，正确适用法律，公正作出裁判，说服教育当事人遵守国家法律法规，接受法院的裁判。我国陪审制通常表现形式是由两个外行人与一个法官组成合议庭来审理案件，在审理过程中，外行人同时参与对案件事实的判断与对法律的适用。陪审员不仅参与从开庭到判决的全过程，而且对法院审判工作负有直接的监督责任。包括监督合议庭是否严格依法办事，实体裁判是否公正，办案程序是否合法，裁判文书是否规范，合议庭成员是否有违法违纪行为。不仅如此，法律还赋予陪审员在法院执行审判职务期间享有阅卷、调查、审理评议及裁决等与审判员平等的权利。

   陪审制在我国显示强大的生命力。它至少有以下长处：1、职业法官由于长期闭门审理案件有可能变得过于自信和麻木，而陪审员比职业法官更接近大众生活，更了解普遍的经验，因此，他们参审会带来新的视角。2、陪审员不依赖司法当局的恩惠而示生，也没有必要为职务升迁而屈从于政治干预。他们往往比职业法官少一些偏私和顾忌，会更公平地判案。3、最重要的一点，现代社会法律及其运作体系，已越来越专业化、技术化、职业化，成为律师、检察官和法官把持的过程。允许各行各业的民众参加到审判中，保持民众的声音，既可以监督法官，也可防止政府滥用权力，以此保持法治和民主的相互联系。由于种种原因，人民陪审制度无论是在立法上还是在司法实践中都存有不足之外及种种误区，使得陪审制度没有坚持好。

   一个原因是没有人民陪审员。我国与1979年7月公布施行的《人民法院组织法》就规定，“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员。”可是该法律制定后，至今已二十年了，“可以被选举为人民陪审员”却尚未产生，陪审制度因此在实行上缺乏必须的前提条件。

   另一个原因是缺乏陪审员的经费。法院在实行陪审制度中，根据案件情况，邀请一些街道居民委员，村民委员和退休职工作为陪审员参加审判活动，并根据有关法律规定，对所邀请的陪审员给以适当补助。然而由于法院本身经费困难，“适当补助”没能坚持几年就力不从心了，而被邀请的人员则认为“适当补助”这个报酬太低不愿当陪审员。

   第三个原因是陪审员的法律素质低。一些基层法院普遍反映，必须邀请的陪审员因大多数是街道居委员、村民委员，而他们又大多数是缺乏法律知识，文化程度也很低，因而在参加合议庭审理和评议案件的活动中，很少发表意见，有的只起到“陪坐”或者“陪衬”的作用。

   陪审制度没有坚持好的另一个原因是因为法律规定人民法院审理第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和陪审员组成合议庭进行。据此，合议庭的组成有两种，一种是由审判员组成，一种是由审判员和陪审员组成，两种合议庭不同的一点是前者不需陪审员经费，后者必需陪审员经费，这对于本来就没有陪审员专项经费的法院来说，当然取前舍后，何况法院的各项工作都实行降低成本，压减开支的原则。

   人民陪审制度在司法实践中存在的种种误区有以下几方面。

   1、认识有偏差。法律规定，“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。但目前的情况是，一些人民陪审员并不了解人民陪审制度的重要性和作用，总认为自己的陪衬，可有可无；从法院内部讲，也有一些审判人员未能真正重视发挥陪审员的作用，有时合议庭缺人手，随手拉两个陪审员陪坐，形成实际上独任审理，有的根本就没有陪审员参加陪审，为了应付案件，最后在法律文书还冠以陪审员的大名。此外，社会上包括案件当事人对陪审员也不重视，认为他们无职无权，只是挂名陪坐而已，对陪审员履行职责执行职务的谈话，调解等活动，不予配合，不肯协助。

   2、陪审走过场。法律规定人民陪审员在执行职务期间，与审判人员有一样的权利，一样的要求，一样的责任。但由于没有具体明确权利义务，导致一些陪审员不愿、不会陪审，也有一些陪审员参与意识不强，即使坐堂也不问案，有的则是缺少必要的法律知识，没有相关专业知识，只能应付了事；个别陪审员一审下来一件案件都未参加陪审，庭外的一些工作人员更是无从谈起，联审职能难以发挥，未能真正起到陪审作用。

   3、任职欠规范。人民陪审员的选举办法和人数虽没有明确的法律规定，但从司法实践看，在县（区）一级人民代表换届选举中，城市按区或街道，农村按乡镇分配一定的陪审员数额，由人民法院的选举委员会研究确定人民陪审员的人选，按照人民陪审员的条件进行审查，与当地有关部门会商，向有关选举委员会或选举工作领导小组推荐，由选区选举的方法还是行之有效的。然而，近年来这种方法在很多地方也不被采用。有些地方由法院自行确定名单，指定邀请；有些是乡镇应付式地报几个名单，经有关部门认可；有些地方在人大换届时甚至忘记要选举人民陪审员，有些地方则多年沿用同一批人民陪审员，从不结合换届进行；还有些法院从未选举产生过人民陪审员。

   4、管理不到位。因无规定明确人民陪审员的管理部门，不少部门都把这种工作视为份外事；法律虽规定，有些人民法院因陪审员面广量大，以及行政隶属关系不明而不愿管；因无法律规定人民陪审员一定由人大选举产生，所以人大及其常委会也无法监督、管理。

   5、经费难保证。有些陪审员所在单位以未给本单位工作，影响单位经济效益为由，拒付其正常工资；而财政部门未能将陪审员陪审报酬作为专款下拨，法院又经费紧张，陪审报酬难以保证，陪审工作积极性自然大打折扣。

   二、人民陪审制度需加以完善的几个方面

   应当肯定，人民陪审员制度在理论上并不存在什么争议的问题，关键是如何实行并完善这个制度。 目前落实这一制度存在一系列问题，主要原因是现行陪审制度存在明显缺陷，需要加以完善”。

   1、陪审案件范围。我国法律虽然规定人民陪审员可以陪审和一审案件，但未明确是哪一级法院的一审案件，而且第一审案件类型多样，有刑事、民事、经济、行政等，是否全部都可由人民陪审员参加陪审，也未有明确规定。

   2、在合议庭的地位。法律规定，人民陪审员参与审判案件，一定要与审判员组成合议庭方可进行，但在合议庭中谁来担任审判长并未明确，虽然在审判实践中，一般都是由审判员担任审判长，但个别法院也确实有人民陪审员署以审判长的现象出现。

   3、人民陪审员任职条件。法律对人民陪审员的任职条件规定太过简单：只满足于年满23岁，未被剥夺过政治权利，有选举权和被选举权就可担任人民陪审员。对政治立场、学历水平、法律业务和其他相关专业知识未作半点要求。

   4、选举任命程序。法律虽然规定人民陪审员由选举产生，但选举任命程序和方法只字未提。如何选举人民陪审员？由谁选举，如何确定候选人任期是多少？由谁任命？各级法院人民陪审员人数是多少？由谁管理？不能履行职责或做出与人民陪审员称号不相称的事如何罢免？凡此种种，不一而足。

   5、特邀陪审员。随着改革和市场经济的发展，各种新型案件层出不穷，法官要成为各种行业的专家不可能，也不现实，所以根据某些专业性很强的案件审理需要，现在不少法院特邀一些专家、学者担任兼职陪审员。这类陪审员与参与正常案件审判的人民陪审员的任命办法应有所不同，但现在执行也不一致，缺乏严肃性。

   6、陪审员的权利义务。虽然明确人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等权利，但未明确有哪些具体权利；同时也未明确人民陪审员也应与审判员履行相同的义务。

   7、人民陪审员的学习培训。现行法律没有对陪审员的学历水平、业务知识提出要求，所以对人民陪审员的学习培训更是无从谈起。人民陪审员的法律业务知识和审判水平与专业法官相比有一定差距，为保证案件的审判质量和数量，对当选的人民陪审员进行系统集中学习培训也应当作出明确规定和要求。

   8、陪审员的报酬。法律对人民陪审员陪审报酬的规定过于笼统。人民陪审员执行职务期间，由原工作单位照付工资。但如果人民陪审员原工作单位不肯负担工资又该如何？人民法院对没有工资收入的给予适当补助，何为“适当”？如何操作？陪审员的误工费、旅差费又如何处置？人民法院的经费解决渠道从何而来？

   正因为人民陪审制度的缺陷和不足，人民法院对人民陪审制度未能很好地推行，制约了人民陪审制度作用的充分发挥。多年来的审判实践证明，人民陪审制度是行之有效的司法制度，不能因陪审制度的不完善、作用没有得到很好发挥而因噎废食。在统一思想认识，大力宣传坚持人民陪审制度的同时，对人民陪审制度和陪审工作中存在的问题加以认真分析、研究，提出切实可行的办法，不断加强和完善，是走向依法治国的必由之路。

   （作者单位：江苏省无锡市惠山区人民法院）