摘要:作为中国海关税收担保方式多元化创新的最新成果，关税保证保险显现出强大的制度优势与实施成效，成为新兴热门险种。 面对关税保证保险热，需要反思合同属性认识不清、法律适用不准等众多困扰其发展的制约因素。 应将其属性界定为广义上的信用保险;合理设计并准 确适用合同独立性、合同解除权、保险人除外责任与追偿 权等重要条款;深化对保险本质的统一认识;强调银保监会、海关、保险公司的资源共享、资源整合，提高保险公司 自主厘定费率能力;重视承保审核、过程监控，健全风险防 控及法律规制体系。

关键词:关税保证保险;海关税收担保;信用保险;法律适用

关税保证保险是在投保人（一般信用及以上 的进出口货物收发货人)不能履行关税缴纳义务 或者其他海关事务担保行为时，由保险人（保险公司)向被保险人（海关) 进行赔付，以确保海关税 收安全的信用保证保险。 作为我国保险业首款以 行政机关作为被保险人的保险产品，关税保证保 险满足了我国优化口岸营商环境、提升贸易便利 化水平的时代需求。 面世以来，凭借资金负担低、 信用要求低、申请门槛低，以及便捷的申办手续、 高效的通关效率，关税保证保险迅速成为进出口 企业办理关税担保的新宠。 特别是在抗击新冠肺炎疫情关键时期，关税保证保险在稳外贸、促复产以及保证国家税款安全等方面发挥着积极作用， 已然成为我国保险业发展迅速的新兴热门险种之 一。 然而在基础理论研究薄弱、缺乏立法保障和 监管规范、关保双方定位模糊、内外环境没有充分 改善的情况下，盲目发展扩大业务将面临较大的 法律风险，忽视发展中的风险防控可能会重蹈 20 世纪初汽车信贷保证保险“崩盘” 的覆辙。 本文 居安思危，在肯定关税保证保险业务优势、积极作 用和快速发展态势的同时，拟聚焦法律适用中的 突出问题，分析制约关税保证保险安全发展的主 要因素并提出对策，以促进我国关税保证保险长 期健康发展。

一、关税保证保险的出台背景与发展现状

(一)各国海关事务担保的主流方式

海关事务担保指的是在办理特定海关事务时，在得到海关许可后，活动当事人或者海关认可 的第三人需要缴纳一定的保证金，从而确保履行相应的法律义务的法律行为。在必须经海关同意或认可的前提下，各国海关法普遍对关税担保 这一最主要的海关事务担保方式做出开放式规定，由纳税义务人在多种担保方式中选择适用。 其中关税保证保险就是受到纳税义务人普遍迎的关税担保方式。《欧盟海关法典》规定，海关允许企业提供保证金或支票、汇票等任何其他等效支付工具，法律认可的信贷机构、金融机构或保险公司出具的担保，担保人（第三人)承诺等多种方式实施担保。《关税同盟海关法典》及后来的《欧亚经济联盟海关法典》都列举了资金、信用保 证、财产抵押等多种方式。日本海关税收担保的方式也较多样，包括现金、有价证券、不动产、金 融机构或保险公司提供的保证等。中亚各国海关法也有相关规定，比如在吉尔吉斯斯坦，海关可 以协同该国保险业务行政监察部门，规定用保险合同担保缴纳海关税费的情形。作为保证保险发源地的美国，海关更是不接受银行保函，要求所有进口商必须购买进口关税保险。

（二）中国海关税收担保模式创新

近年来我国海关坚持税收担保方式多元化创新，以建立新型纳税方式为思路，在传统保金、保函基础上，相继推出引入专业担保机构担保、“银 关保”、“银关融”等增信担保和企业集团财务公司担保，实施“自报自缴”、“电子缴税”、“汇总征 税”等税收征管模式改革。 为了有效落实《优化 口岸营商环境 促进跨境贸易便利化工作方案》中的相关内容，2018 年 11 月，在确定 10 个直属海关 试点之后，开始在全国实施关税保证保险，并于 2019 年起将“汇总征税”和“循环担保”应用于关 税保证保险业务，将前期试点的 3 家保险公司扩大为 8 家保险机构，大幅扩大了关税保证保险业务的受众面，充分释放改革红利。 由此可知，对于关税保证保险而言，它不但是一种新型的海关税 收担保方式，还是税收征管模式创新的体现。

(三)关税保证保险的制度优势与成效

较之传统保证金、银行保函的担保方式，关税 保证保险让企业凭借“一张保单”即可享受“先放 行后缴税”，充分保证企业流动资金，大幅释放企 业的银行授信额度，且业务准入门槛低、成本低。操作上的“简、易、快、活”使得企业享受到了贸易 便利化水平提升的改革红利，特别是能够激发中 小微企业扩大进出口业务的动力和活力。根据海关总署网站信息统计，全国各关区试点企业和累积担保金额均大幅增长。以深圳海关和济南海关为例，深圳海关推广关税保证保险一年期间，共为149家企业累计备案关税保证保险642份，担保金额达38亿元；济南海关截至2020年3月共为136家企业备案关税保证保险 1862 份，担保金额达309. 05亿元，为企业盘活资金近1200亿元。应该说，关税保证保险在优化营商环境、推动通关提效降费方面成效明显。但就此便得出该项制度能够实现海关、企业、保险公司三方共赢，还为时尚早。关税保证保险制度从小范围试点到全面实施不足两年，实践中已经暴露出大量风险隐患和法 律适用问题亟待解决。

二、关税保证保险合同属性之争与定性  

(一)关税保证保险不是保险公司担保

由于《中华人民共和国保险法》（以下简称 《保险法》)等相关法律在保证保险属性上缺少界定，加之海关总署、银保监会的试点公告等文件并未对关税保证保险的概念进行明晰，顶层设计的含糊不清直接导致实践中投保企业、保险公司、海 关三方对合同法律属性存在重大分歧。 在业务推广期，海关与保险业并肩作战，认识上的不同并不会产生任何影响；但一旦发生拒赔案件引发诉讼，理念上的分歧势必会加剧利益冲突。 实际上，理论界和司法实务界原本对保证保险合同性质的争论就长期存在，尚未统一，主要观点有相互对立的保证担保说、财产保险说，以及主张保证与保险兼 有的“二元”论。

保证担保说主张保证保险是担保而不是保险。邹海林（1998)、张海荣等（2004) 、梁慧 星（2006)均认为，当事人订立保证保险合同，是借用保险合同形式，实现担保债务履行的目的。 概言之，保证保险是一种由保险人开办的担保业 务，保证保险合同是采取保险形式的一种担保的 非典型合同。 担保说的主要依据：一是保证保险不符合《保险法》中关于保险利益的规定；二是保证保险中保险事故不具有客观不确定性和偶然发生性；三是保证保险合同当事人关系、合同设立目的、保费性质也与普通保险存在很大不同。 财产保险说主张保证保险是保险而不是担保。 魏君涛（2000)、周玉华（2001)、陈百灵（2005)等学者认为，保证保险不论是在功能、特征、责任 承担方式等方面，还是在法律规定方面，都与保证 存在“质”的区别。概言之，保证保险是不同于一 般财产保险的一种独立的保险制度。 保险说的主 要依据：一是保证保险的行为性质与保证担保存在根本区别；二是保证保险与保证担保的功能和 运作机制有别；三是保险人与保证担保人承担责任的方式有别；四是法律对担保人和保险人的限 制性要求不同。“二元”论主张保证保险兼有保险与保证的双重属性。王颖琼等（2004)认为，基于保证保险的二元性特征，保证保险为纠纷解决提供 了保 证、保险双重救济模式。何绍慰 （2010)则反对司法中的“二元” 论倾向，认为 法律适用上的“折中主义” 导致严重的程序与实体上的法律冲突，保证保险应该被严格界定为一 种独立的财产保险，适用《保险法》。

从司法判例和最高人民法院的司法解释来看，也曾在担保说和保险说之间反复，至今未能对 保证保险的本质属性做出实质界定。 对于司法机关而言，它们一般含糊其辞，而保险业则不同，始终有自己明确的态度，并明确指出保证保险属于财产保险，是保证人的保险人为被保证人的被保 险人向权利人进行担保的一种形式。所谓信用保险、保证保险，指的是把履约信用风险当作保险标 的的保险。此外，关税保证保险属于典型的保 证保险，毫无疑问是保险的一种。 实践中，无论是保险公司对于关税保证保险的条款设计、保单制 定、业务宣传，还是企业对投保行为的认知，均视 双方的合同关系为保险合同关系。 与保险公司和企业看法不同，不少海关系统人士基于关税保证保险的海关税收担保功能，倾向于将之定性为担保。 周华就认为国际上关税保证保险普遍具有担保性质，我国海关法律体系只有担保立法而无保险立法，认定关税保证保险同时具有保证和保险两种属性会导致执法混乱，应明确关税保证保险属于人的担保（保证)，是保险公司做出的信用担保。笔者认为虽然我国海关引入关税保证保险的初衷和现阶段该险种的最大价值就是作为海关税收担保的一种形式，但不能据此主张关税保证保险的实质就是担保。

首先，认定关税保证保险为担保，混淆了行政与民事法律关系。关税保证保险中存在两层法律关系：一是民事上的“关税保证保险” 合同关系，目的在于保证海关债的及时兑现；二是在海关“担保通关业务”中，存在的以保险作为担保方式的海 关税收担保行政管理关系，目的是实现担保后放行。两个法律关系彼此独立存在。在保险条款及保单中既没有约定企业要求海关担保放行的权利，也没有约定海关承诺担保放行的义务。 换言之，单就关税保证保险合同而言，企业是否购买保险和海关是否要予以担保放行之间，没有法定或 约定的联系，故关税保证保险合同由《保险法》来调整名正言顺，合同当事人间的纠纷也应该使用 民诉法调整。 而将保险关系与海关行政担保联系在一起的是《中华人民共和国海关法》（以下简称 《海关法》)、《中华人民共和国海关事务担保条 例》等关于海关行政担保的立法和海关总署关于“关税保证保险通关业务模式”的系列公告。 企业、保险公司、海关三方在以保险作为行政担保，实现货物担保后放行的过程中所产生的权利、义务关系属于行政法律关系。 担保人、被担保人对海关事务担保具体行政行为不服，可寻求行政复 议或行政诉讼作为法律救济手段。 根据特别法优先于一般法的原则，在海关法律中有特别规定的情况下，适用海关行政法律法规，在其没有特别规 定的情况下，适用民事担保法律和原理。 换句话说，在纳税企业保险公司之间，存在一定的保险合同法律关系，而在纳税企业、海关之间，则存在着行政征收法律关系，它们的法律关系有所不同， 完全不同于民事担保中的主从合同关系。发生诉讼，也必然分属于民事诉讼、行政诉讼两个不同诉讼。

 其次，担保或保证具有单务、无偿性，与保险合同的双务性不符。传统民法中的保证关系是单 务、无偿的，保证人对债权人单方面负有义务。 关税保证保险则是双务、有偿合同，海关作为债权 人，虽不是保险合同主体，却是保险关系人，同样受保险条款约束，负有在保险事故（投保人逾期不缴纳关税)发生时的及时通知、提供证明、协助保 险人追偿等义务。 同时根据保险法理论，海关还负有防止或减少损失的义务。 如果将关税保证保险认定为保证，易导致海关忽视履行合同义务。 另外，因为保险公司是保证人，可能被海关强制征收税款。 在《海关法》中，对税收强制执行做出了明确的规定，对于纳税义务人、担保人而言，如果逾期三个月没有缴纳税款，那么在得到海关关长许可之后，就会实施一定的税收强制措施。 如果 关税保证保险是担保，那么保险公司作为行政担保人，当然属于海关税收强制执行的对象，海关完全可以依职权对保险公司采取税收强制执行。 但这样做的后果，既违反了保险合同双方民事主体地位的平等性，对保险公司不公，也违背了关税保证保险制度设计的初衷。

 最后，在《海关法》所建构的海关行政担保制度框架下，完全可以吸纳关税保证保险这一新的担保形式，没有必要专门针对该保险再行立法。 《海关法》第 68 条规定的“海关依法认可的其他财产、权利”就是立法者为海关处理特殊事项和扩大担保形式范围而预留的空间。 海关作为关税保证保险的被保险人，享有的保险权利（索赔权)，就属于海关依法认可的其他权利。 故关税保证保险合同实属保险，用于海关行政担保亦于法 有据。

(二)关税保证保险是广义上的信用保险

笔者主张关税保证保险应被界定为广义上的信用保险。 理由如下：

一是关税保证保险的特征与信用保险的法律属性最为吻合。 二者虽有差异，但广义的信用保险包括狭义信用保险和保证保险已被广泛接受。我国银保监会出台的行政规章，对信用保险和保 证保险一直沿用同一定义———以履约信用风险为保险标的的保险。二者有一个显著的区别，就是对于信用保险的信用风险主体而言，其属于履约义务人，而投保人、被保险人则不同，属于权利人； 此外，对于保证保险的投保人而言，其属于履约义务人，被保险人则属于权利人。在关税保证保险合同关系中，以海关债务（关税)的履行信用风险为保险标的，以关税未履约行为作为保险事故，投保企业作为履约义务人（债务人)，海关作为被保险人（权利人)。 这样的制度设计完全符合信 用保险的定义。

二是符合国际惯例。把保证保险视为特殊财产保险，纳入信用保险范畴早已成为国外保险实 务界、理论界、法学界的基本共识。在保证保险业务最为成熟的美国，司法机关也通常将保证保险 视为一种保险而非担保机制，适用保险法规审理 保证保险合同纠纷案件。事实上，在对保证保险属于保险的认识上，我国政府与国际惯例是保持一致的，国务院出台的《关于加快发展现代保险 服务业的若干意见》就明确将保证保险纳入保险 监管范畴。

三是符合海关法律法规以及保险业法律制度的相关规定。 通过分析《保险法》第 95 条的规定可知，对于保险公司而言，必须依法从事国务院保 险监督管理机构许可的保险业务。 据此我国开展的所有保证保险业务和使用的所有保证保险条款，都要经中国银保监会审批与备案；加之中国银保监会并没有明确批准保险公司可以对外担保，更没有批准保险公司可以进行行政担保，倘若把关税保证保险定性为担保，会引发民事担保法规、海关行政担保法规、保险法规等多重法律适用冲突。实际上，保险法对于保险公司业务范围的法定、银保监会的监管措施已然给关税保证保险成为“保证”设置了立法障碍。无论是海关还是司法机关，都不应视而不见，而应努力在现有法律框架内，完善发展关税保证保险制度。

四是有利于纠纷中各方权益的平衡保护。 如果将关税保证保险界定为信用保险，那么基于保险合同本身所引发的民事纠纷，就应该严格适用 《保险法》。发生债务人逾期缴纳关税的情形，海关便可依保险合同，向保险公司主张索赔权。保险公司同样可以依据保险合同，对不属于投保人海关纳税义务范围的情形，主张适用责任免除条款。发生拒赔时，不单企业可以依据保险合同主张权益，作为被保险人的海关也可以起诉保险公司，只要客观事实认定符合保险合同约定，则保险公司必须承担赔付责任。 与此同时，企业对海关担保放行等行政行为仍可以正常行使行政复议、行政诉讼等救济手段；对海关而言，保险合同履行期间、依法索赔期间或进行民事诉讼期间，均不影响其依据行政法律关系，对纳税义务人采取税收 保全措施或税收强制执行。综上，认定关税保证 保险为保险，投保人、保险公司的民事权益可以得到充分保障，海关也可以综合运用“民事 + 行政” 手段，确保国家税收安全。

 三、重点保险条款法律适用问题和处理意见

(一) 合同独立性问题———以海关合法行政征收为先决条件

笔者主张关税保证保险合同具有独立性，其区别于其他保险的首要特征，是对国家税款的保 障。 在关税保证保险合同中，保险人的理赔义务是居于首位的严格理赔义务，这种第一位的理赔 义务是建立在海关对纳税义务人的行政征收合法性之上。 我国各保险公司的关税保证保险条款均将“不属于投保人海关纳税义务范围的情形” 设定为保险人的责任免除条款。 确定海关税款的具体范围，不仅和免责条款有关，还和理赔金额的计算息息相关。纳税人对应付税款的争议，属于复议前置的纳税争议，只能通过行政复议、诉讼的方式解决。 无论是行政复议还是诉讼，均不影响保险事故的认定和保险公司的理赔。 即便是纳税义务人与海关间基于行政征收关系而产生的海关债务被认定无效，也只意味着保险事故并未发生，关 税保证保险合同并不一定当然无效，保险人与投保人仍可以依据双方的约定对收取的保费进行处理。当前各保险公司的关税保证保险条款，均规定当保险金额低于应缴税款的，以海关确定的应纳税款及其滞纳金为准，保险人可以要求投保人增加保险费。 这样的条款设计，同样是基于确保国家税款安全的考虑。 如果纳税人对保险理赔金、投保人增加保险费有争议，则属于“以行政行 为为先决条件”的民事争议。应缴税款的确定属于先决条件，只有通过行政手段先确定了纳税义务人的应缴税款，才能最终通过民事诉讼来确定理赔金额。     

正确把握关税保证保险的独立性，在具体司 法实践中须注意：一是只要保险合同约定的保险事故发生，除了满足责任免除条款可以拒赔，保险人必须立即履行给付义务，并不能以纳税义务人 对海关的行政法上的抗辩理由进行抗辩。 二是尽管关税保证保险合同关系与关税行政征收法律关 系间存在关联性，但它们是不同类型的法律关系，不可以合并审理。 这也是关税保证保险同普通保证保险的重要区别之一。法院在审理普通保证保险纠纷时，并不必然需要审查与之关联的基础合同关系，但若涉及对保险事故是否发生的判断或涉及基础合同效力等问题，仍可以对关联基础合同关系进行审查，因为其都属于同类型的民事法律关系。 但是关税保证保险合同的基础合同关系，是海关与纳税义务人之间的行政征收关系，法院不可以在审理民事纠纷时，超范围处理海关行政征收及担保放行法律关系。三是遇到拒赔，海关有权在起诉保险人的同时，对投保人（纳税义务人)实施行政强制执行。

 (二)合同解除权问题———最大诚信原则的 适用

在现实生活中，人们对于关税保证保险合同是否适用《保险法》 有着不同的意见。 从理论角度来看，保险合同的解除权主要包括以下几种，分别为投保人的解除权、保险人的解除权、被保险人的解除权。对于投保人，基于合同自愿原则，《保险法》赋予其任意解除权。但是在关税保证保险中，作为投保人的纳税企业，是为了保证纳税义务的履行，根据权利人海关的要求，而购买的以权利人海关为被保险人的保险。这样，保证保险合同的有效存在就成为保障国家税收公权益实现的关键。这种情况下，如果仍然赋予投保人任意解除权，必然会使国家公益轻易受损，因此有必要对投保人的合同解除权进行必要限制。现行关税保证保险条款规定，“保险合同成立后，除非征得被保险人同意，投保人和保险人均不得变更或解除本 保险合同”。根据这一规定，投保企业若因调整进 出口计划或受市场等客观因素影响，需要变更或退保，仍享有解除权，但要附加条件，即首先要征得权利人海关同意，拿到海关出具的无异议的书面证明。

这一规定变投保人的任意解除权为附条件解除权，较好地实现了私益与公益的平衡，值得肯定。但该规定也严重制约着《保险法》 赋予保险人行使合同解除权的权利，备受大家的关注。《保险法》赋予了保险人在投保人、被保险人或受益人违背“最大诚信原则”情况下的合同解除权，主要体现在相关主体违背如实告知义务、骗保、故意制造保险事故、未尽到维护保险标的安全的责任、危险增加时未尽到及时通知义务等特殊情形。或许有人认为关税保证保险条款对保险人的特定解除权增加限制，不利于对保险人利益的保护，也会助长投保人的不诚信行为。事实上，考虑到关税保证保险的特殊性，这样的条款设计非但不会引发投保人的不诚信行为，恰恰可以最大化地防止不诚信行为的发生。在一般保险关系中，投保人就是被保险人，保险人的特定解除权可以起到威慑、约束、防止投保人不诚信行为发生的作用。关税保证保险和一般保险不同，投保人与被保险人非同一主体。投保人作为纳税义务人，其购买保险的最大动机是货物能否担保放行，对于保险公司是否理赔并不关心，因为对它自身的利益没有任何影响。这种情况下，保险公司的特定解除权 已然起不到对投保人的约束作用，反倒会使被保险人利益受损，影响国家税收安全。海关作为国家关税征收机关，对于投保人是否存在违背如实告知义务、骗保等不诚信行为应该掌握，且其作为被保险人和保险人解除权的行使有直接的利益关系，所以由海关来对保险人的解除权行使进行审查，是完全必要的，也是合理的。 需要明确的是，关税保证保险条款对保险人解除权附加了限制并不是完全排除，当满足《保险法》中规定的解除权行使条件时，保险公司仍然可以主张变更或解除合同，只是首先要征得被保险人海关的同意。 保险人须知在《保险法》规定的诸多触发保险人行使解除权的情节中，“故意制造保险事故”是不适用于关税保证保险的。 在保证保险合同中，保险人主要承保的是投保人的信用风险，对于信用风 险而言，主要包括两个方面，分别为主观故意、客观不能。 无论是故意还是不能，投保人只要违约， 就意味着保险事故发生，保险人不能以投保人故意逾期不缴纳关税为由，拒赔或要求解除合同。 此种情况下，保险公司应在赔付后向投保人追偿。 同理，如果投保人违背最大诚信原则签订了保险合同，若保险事故尚未发生，保险人发现的，可以在征得海关同意的条件下，变更或解除合同；若保 险事故已发生，那么无论权利人海关是否知情，保险公司都应该承担赔付义务。对于被保险人海关来说，其不是保险合同主体，只能根据合同约定享受保险权益，故不具有合同的解除权。

(三)保险人除外责任问题———意外事故和 不可抗力的适用 

保险人是否应该享有除外责任，也是我国关税保证保险条款制定中争议较多的问题。 除外责 任条款，也就是免责条款，主要包括以下适用情形，分别为投保人及被保险人故意而为、意外事故、不可抗力。关于投保人及被保险人的故意行为，上文已经论及，这里主要探讨意外事故和不可抗力两种免责情形是否适用于关税保证保险的问题。由《中华人民共和国合同法》可知，因为不可抗力无法履行合同时，当事人能够免除一定的履约责任。一般对普通民事保证而言，债务人、保证 人均可以将自然灾害、意外事故、不可抗力作为抗 辩理由来对抗债权人。 对海关税收法律关系而言，意外事件、不可抗力也是关税征收制度中法定的变通措施之一。 比如，延期缴税的法定情况就有因不可抗力的原因，使纳税义务人暂时无法筹措资金或不能按照规定缴税期限缴纳税款的，经主管海关审核确认后报海关总署批准，可以延期缴纳税款。

但本文已明确指出，关税保证保险属于保险，而不属于民事担保。保险的基本功能就是对意外事故、不可抗力等天灾人祸导致的损失进行相应的分摊或补偿。从保险设计的目的角度来看，保险责任包括以下两种，分别为意外事故、不可抗力。 何况关税保证保险又是极其特殊的信用保险，本身承保的就是投保人的履约责任。导致投保人没有履约的原因，除投保人故意不履行外，也 时常会发生因为意外事件或不可抗力而导致的客观履约不能的情况。 特别是关税保证保险的投保人都是外贸进出口企业，发生投保人难以预料的各种意外和不可抗力的风险更大。如在当前疫情席卷全球态势下，投保人因生产要素供应吃紧、价格上涨而导致违约的情况常发。 如果将此类情况都列为除外责任，国家的税收安全显然无法得到保障。 因此，目前我国各保险公司的关税保证保险条款都把意外和不可抗力列入保险人的承保范围有其合理性。

从国际上看，特别是美国的关税保证保险也将意外和不可抗力列入保险人承保范围。 但也要看到中美两国保险行业发展的不同：美国保险业 非常成熟，保险人承保审核严格专业，完全能够做到将不具备履行能力的进出口商甄别出来，直接排除其投保的可能，加之具有健全严格的追偿机制，使得已经投保的义务人不敢也不想主观违约，这样就将最终的理赔限定在几乎都是因意外事件或不可抗力而引发的客观履行不能，反倒保证了 理赔概率和承保风险的实际可控。 反观我国，目前保险业尚不成熟，尤其是保证保险业务刚刚起步，保险公司在费率厘定、业务审核、风险防控、债 务追偿等内部规制和社会诚信体系建设、法制保 障等外部规制方面都不健全，保险人控制经营风险的能力和美国不可同日而语。 据此，笔者主张为促进关税保证保险的健康稳定发展，在重视保证国家关税安全的同时，也要兼顾保险人的利益，适度赋予保险人在免责条款制定上的自主权。 特别是在诸如疫情等突发情况下，企业大规模违约风险、海关系统性税收风险和保险公司集中理赔风险同时发生，进一步完善关税保证保险制度，强化海关临时减免税、延期缴税等变通措施与关税保证保险间的有效衔接和配套适用，维持保障各方利益平衡，就成为关税保证保险健康良性发展的前提。

(四)保险人追偿权问题———《保险法》代位求偿权的适用

关于关税保证保险中保险人追偿权的性质尚存争议。依据传统保险理论，保险人的追偿权，是代位行使被保险人对第三人的请求赔偿权利。据此对于关税保证保险的保险人追偿权性质，有观点认为，其同样是代位求偿权，只不过不是针对过错第三人的，而是针对投保人（债务人)的。保险人理赔后，保险人与被保险人（权利人) 之间、权利人（被保险人) 与债务人（投保人) 之间的权利义务关系同时终止。所以保险人是当然取得代位求偿权的。但也有观点认为，在保证保险机制中，保险人承保的实际上是投保人（债务人)的履约信用，保险人完全可以以自己名义直接向债务人（投保人)追偿。笔者赞同后者观点，认为对关税保证保险的追偿机制，不应该简单沿用传统的代位求偿制度。目前我国关税保证保险条款几乎都约定了“保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，即可在赔偿金额范围内代位行使被保险人对投保人追索的权利”，显然是将追偿与代位求偿混同。建议修改表述为“保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，即享有对投保人追索的权利”。

尽管实务中，对保险公司而言，以自己名义追 偿和经被保险人权利让渡（授权)后的追偿，没有实质性差别，至多有的保险公司会在手续上要求权利人签署“权益让与书”，但笔者认为区分追偿与代位求偿十分必要。“追偿权”说比“代位求偿权”说更为合理，理由如下：

第一，关税征收权是不可让渡的。和一般保 险、一般保证保险都不同，权利人（被保险人)与债务人（投保人) 之间的关系是行政法律关系。权利人（海关)对债务人（进出口企业) 享有的是国家税收征收权。海关的关税征收权是一种行政职权，是行政命令权与行政强制权的合一，执行力是其内在基本属性，支撑着海关税收强制措施等手段。 这样一种权力，不等同于纯粹的国家税收“权利”，是不可以让渡给保险公司的。概言之，海关的“位”是无法让渡的，更是保险公司无法“代替”的。从行政职权角度看，无论关税保证保险法律关系是否存在，海关的税收征收权始终存在，海关始终具有对纳税义务人征税及采取强制执行措施的权力。 只是基于保险公司已经理赔的事实和国家也不能重复获利的道理，海关不再对 纳税义务人征收关税，但并不意味着海关能将关税征收权让渡出去。

第二，关税保证保险并不免除纳税人义务。该险种直接目的是保护被保险人即权利人（ 海关的利益，而非投保人（纳税义务人) 利益。正因如此，保险人在履行了对权利人的赔付义务之后，才有权向义务人追偿，这是保证保险与传统商业保险的根本区别。但无论保险公司赔付与否，投保人虽缴纳了保费，但都不能免除投保人（纳税义务人) 的纳税义务。 需要注意的是，这里强调的是纳税义务，而不是指国家税收因违约风险而造成的损失。虽然二者金额相等，但却是性质根本不同的两个概念。 保险公司的理赔行为，是为被保险人（海关)补偿了因投保人约而造成的损失，并非为纳税义务人履行了纳税义务。从这个角度看，纳税义务人支付的保费，实际上就是为其顺利申请货物在海关的担保通关而提供信用支持的服务费律关系是否存在。言之，无论关税保证保险法，投保人的纳税义务始终存在，并不因为保险公司的理赔行为而消除。事实上，绝大多数企业选择关税保证保险的原因并不是为了 不缴纳关税，而只是为了通关中享受海关担保放行的便利。

第三，海关保有税收征收权有利于威慑打击投保人的故意违约行为。 保险公司享有的民事追偿权远不如海关的行政征收权具有威慑力。 既然保险公司赔付的是国家税收因违约而造成的损失，没有免除投保人的纳税义务，海关仍应依法行使强制征收权，包括税收保全措施和税款强制执行。 尤其是在保险公司理赔后，海关强制征收权的行使意义更大。一方面可以警示不法企业，让其无利可图，从而避免故意骗保、故意不履行纳税义务的违约行为；另一方面海关的税收强制执行无疑为保险公司的追偿提供了有力支持。 此时海关执行来的税款应交付保险公司，因支出的费用属于权利人因投保人违约而造成的损失，保险公司应支付海关执行的费用。 这样，将保险公司承保的风险限制在执行不能的风险范围内，更符合我国保证保险业发展初期防控风险能力较差的国情。

四、困扰关税保证保险发展的主要因 素及对策分析

(一)对保险本质认识不统一,明确保险属性 定位乃是当务之急

当前按照担保模式处理保证保险的现象仍然十分普遍。保险公司定位不清容易忽视关税保证 保险的特殊性，缺乏有效应对。一是保险人不具有话语权，不能对基础债权债务关系施加影响。关税保证保险合同所关联的基础法律关系是行政征收关系。在行政法律关系中，当事人地位本就不平等，更加强调权利人（海关)权利及其所代表的国家公共利益的保护。 关联在这种不平等的行政法律关系基础上的关税保证保险，一定也会体现出这种话语权上的不平等。在制定保险条款上，保险人一定话语权较弱，甚至连厘定保险条款的“自主权”也受到影响，不得不同行政机关一样，考虑经营利益外各类政策因素的影响，从而自身利益难以得到充分体现。二是部分保险公司尤其是基层分公司忽视了保证保险风险识别和防范体系的建立，突出表现就是对投保企业的资信调查缺位。

海关定位不清容易忽视保险合同中权利人义务条款的履行。海关虽不是合同主体，但不代表完全不受合同约束，海关仍要高度重视自身在关税保证保险合同履行中的义务。

第一，及时告知义务。 分为约定之后保险事 故发生时的及时告知义务，以及潜在危险增加时的及时告知义务。关税保证保险条款明确约定“对于投保人逾期不履行缴税义务，被保险人应当及时通知保险人”，这就是说海关要第一时间把保险事故发生的事实告知保险公司。 目前按海关内部要求，企业逾期未缴纳税款的，现场海关（一般 为隶属海关)应于逾期当日打印税单向保险公司报案，启动索偿程序。所谓危险增加时的及时告知义务，指的是根据《保险法》的相关规定，随着保险标的危险程度的不断增加，被保险人应该及时将风险告知保险人。尽管关税保证保险条款中，并没有约定海关的危险增加时的及时告知义务，但是不可否认，海关作为国家进出境的监督管理机关，对保险标的的实际状况、风险发生可能性 等情况比保险人更加熟悉，更容易发现投保人违约的先兆，具有履行告知义务的客观条件。 特别是在关税保证保险应用于汇总征税、循环担保后，所有税款于次月前五个工作日集中缴纳，纳税义务人的纳税缓冲期变长，企业违约的风险期也随之变长。 加之疫情冲击、经济下滑，可能造成企业违约的因素增多。海关应从维护国家税收安全的职责出发，积极履行及时告知义务。

第二，潜在的如实告知义务。根据合同关系，对投保人的资格审查和履约调查，应由保险人行使，受益人是不负有如实告知义务的。但考虑到关税保证保险中受益人海关作为国家进出境监督管理机关和关税征收机关，在掌握信息方面具有优势，且从保护国家税收安全的职权出发，海关应就所知道的重要事实告知保险人。海关的及时告知，有利于保险公司采取相应措施防控风险，防止违约事件的最终发生，这也符合海关维护国家利益的需要。

第三，协助追偿义务。关税保证保险条款明确指出，海关承担着协助保险人追偿的义务，也就是“必须向保险人提供所需的文件以及相关的情况”。

第四，潜在的对合同变更、解除的审查义务。如前文所述，关税保证保险的投保人、保险人欲行使合同变更、解除权，需要征得海关同意。海关对合同变更、解除请求的审查应遵守法律规定和《保 险法》原理。思想是行动的先导。有关机关应尽快明确关税保证保险的保险定位，思想统一、步调 一致地加强宣讲，深入领会保证保险的内涵本质。通过完善立法，建立健全既不同于普通财产保险 业，又有别于普遍民事担保的关税保证保险制度体系。

(二)保险公司缺乏自主厘定费率能力,应强 调资源共享和资源整合

因为关税保证保险具有一定的特殊性，从而导致保险费率厘定的困难性。保险费率厘定需要综合考虑以下几项因素：投保人的行业性质；法律 制度变动的影响；宏观经济环境的影响；不同国家之间的贸易摩擦影响；保额要求的影响、投保需求、已知风险情况；信用延伸的价值、信用风险大小；再投保成本、逆向选择的影响等。各类因素里都有许多预判类评价项，大大增加了该险种保险 费率厘定的难度与主观不确定性。与面临的困难相比，我国保险业整体厘定费率的能力偏低，既缺 乏行业权威的费率标准，对单个保险公司而言，又缺乏费率厘定的经验、技术和人才。能力的不足导致各公司现行费率制度都无法满足保证保险市 场费率合理性要求。为应对这一情况，有学者建议仿效美国，成立专门的保费厘定机构，发布建立在可靠数据基础上的面向全国的指导性费率 册。笔者认为这很有必要，应由银保监会牵头组织专门力量，充分考量基础法律关系框架下的风险差别，研究适合我国国情的关税保证保险费率厘定模型和计算方法；对关税保证保险费率进行预测，并向各保险公司发布指导性费率，由各保险人根据自身情况参照执行；引入并扩大再保险业务，完善风险分担机制。

(三) 忽视承保审核和过程监控,须尽快健全 风险防控及法律规制体系

保证保险业务运营主要由承保审核、风险监控、理赔、追偿四个关键环节组成。在承保审核方面，指标体系不健全是我国整个保证保险业务经营中普遍存在的问题。对于保险公司而言，特别是基层分公司，在业务操作过程中，通常按照传统商业险的运营思维来管理保证保险，没有构建投保人的风险识别指标体系。甚至在保险公司看来，只要符合海关对进出口企业的风险认定标准和企业认证标准，那么就表明投保申请人具有如约履行缴纳关税义务的能力和品质。 没有综合考虑保证保险的违约风险，它不但来自投保人缺乏 履约能力的客观因素，还可能来源于缺乏履约诚意的主观因素。当前，无论是海关对企业的认证审查还是保险公司对企业的审核，重点都在于考 察企业纳税能力，而关税保证保险审核还要更加注重投保人的信用道德审查。这在我国信用体制尚不健全、关税保证保险投保人范围又被设定为 所有非失信企业的情况下，显得更为重要。同时，在风险监控方面，我国保险公司在关税保证保险 经营中对保险标的的风险监控和防范措施基本缺位。 有的保险公司完全依靠海关监管，殊不知，海关始终将风险防控的重点放在切实防范和化解税收风险上，企业履约不能的风险只是海关风险监控与防范体系的一小部分。对海关来说，及时监控预警后，其更关注的是能否及时出警报案、及时索赔、及时得到履约赔付。加之海关对能否继续实施强制征收权的认识不清，导致该险种的潜在风险扩大化。另外健全的社会诚信体制和完善的法规体系也是关税保证保险健康运营的基本保证。但由于各方面原因，我国目前信用法律制度、 失信惩罚机制以及保证保险的专门立法都相对滞后，制约了关税保证保险的健康发展和“保障履约”功能的实现。

无论银保监会、保险公司还是海关，均应该注重关税保证保险的风险防范，注重对投保申请人诚信品质和道德风险的审核。保险公司应强化自身的风险防控主体定位，结合自身对金融市场及贸易环境的了解，提前分析、预警；灵活采取实地调查、走访的方式，对承保企业的经营状况和风险进行跟踪了解，加强承保期风险预警和适时监控；加强与海关的信息共享和互动，发现苗头性事件及时向海关通报，提请海关采取税收保全措施。银保监会要指导保险公司间建立保险事故通报机制，收到海关索偿通知后及时将出险信息通报其他保险公司，防止不法企业利用信息不畅通恶意骗保。 海关应强化关税征收主体地位，依法行使关税征收、减免、缓纳、退补职责，不因关税保险的存在而忽视任何行政征收与行政强制职权的行 使；强化对保险条款海关义务的重视和履行，与保险公司建立信息共享机制，将企业注册信息、信用 等级、历史缴税信息等基本情况和关税保证保险担保通关货物缴税信息及时与保险公司共享。 国家层面应尽快修订现行《保险法》，将保证保险中 各方权利义务法定化，同时继续完善我国信用体 系建设，制定国家失信惩罚机制，为关税保证保险 业务长期稳健发展保驾护航。

五、结 语

在海关总署和银保监会的引入及推广下，关税保证保险集中了我国海关各项税收征管模式改革的最新成果，显现出强大的制度优势与实施成效。然而该项险种在面临良好发展机遇的同时，也面临较为严峻的挑战。为保证其健康发展，务必要正视发展中的问题，在准确界定其信用保险法律属性的基础上，准确适用合同独立性、解除权、除外责任与追偿权等重要条款；通过完善立法和配套机制，理顺银保监会、海关、保险公司、进出口企业的角色定位和权利义务关系，突出关税保证保险“保护权利人利益”的设计初衷和促进纳税人纳税的“保障履约”的价值追求，以妥善应对后疫情时代可能发生的诉讼高峰，促进我国关税保证保险的健康良性发展。