一、引言
国有企业（含中央企业和地方国有企业，以下简称国央企）薪酬制度改革是国有企业改革的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。自党的十九届三中全会以来，以国发〔2018〕16号文件为标志，国央企薪酬管理进入了全面深化改革的新阶段。2022年至2026年间，《国有企业工资内外收入监督管理规定》《国有企业内部薪酬分配指引》《国有企业科技人才薪酬分配指引》《关于做好国有企业津贴补贴和福利管理工作的通知》《国有企业管理人员处分条例》等多项重要文件相继出台或施行，国央企薪酬管理的制度框架日趋完善、监管链条日臻严密。
国有企业薪酬管理涉及面广、政策性强，既关系到企业职工切身利益，又事关国有资产保值增值和收入分配秩序。实践中，工资总额预算管理的合规要求与用工成本控制之间的矛盾、企业负责人薪酬管控与市场化引才需求之间的张力、内部薪酬分配制度设计与政策约束之间的协调，是国有企业面临的普遍性难题。本文旨在从制度框架、实务难点和合规指引三个维度进行系统分析，为薪酬管理实务提供参考。
二、国企薪酬改革的制度演进
四十余年来，我国国有企业工资制度改革大致经历了四个阶段：
第一阶段：工效挂钩阶段（1985—2003年）。1985年起国有企业普遍实行工资总额同经济效益挂钩制度。1993年五部委联合发布《国有企业工资总额同经济效益挂钩规定》，将工效挂钩标准化。该制度在当时发挥了提高效益、调动积极性的重要作用，但存在基数核定不科学、企业间苦乐不均等弊端。
第二阶段：预算管理试点阶段（2003—2014年）。2003年国务院国资委成立后，自上而下推行工资总额预算管理试点。2010年发布《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，标志着工资总额管理从工效挂钩向预算管理过渡。各地国资监管机构也开始建立适应本地区的预算管理制度。
第三阶段：负责人薪酬改革先行阶段（2014—2018年）。2014年中央深改组审议通过中央管理企业负责人薪酬制度改革方案，明确基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分结构，对组织任命负责人和市场选聘职业经理人实施差异化薪酬。
第四阶段：全面深化改革阶段（2018年至今）。以国发〔2018〕16号为纲领，全面建立“一适应、两挂钩”的工资决定机制。国资委令第39号从部门规章层面确立工资总额预算管理制度。2022年《国有企业工资内外收入监督管理规定》建立体系化监督检查制度。2023年《国有企业内部薪酬分配指引》将管理精细化到制度设计层面。2024年《国有企业管理人员处分条例》以行政法规形式将薪酬违规纳入处分对象。2025年《关于加大国有企业技能人才薪酬分配激励的通知》实现了对技能人才群体的精准施策。
三、现行制度框架：三大支柱
（一）第一支柱：工资决定机制
以国发〔2018〕16号为纲领性文件，国资委令第39号为核心规章。核心要义有三：一是工资总额与经济效益挂钩，效益增长则工资总额按不超过效益增幅增长，效益下降则工资总额应下降；二是劳动生产率和人工成本投入产出率作为调节系数，当年劳动生产率未提高或投入产出率低于行业平均水平的，工资增长幅度应低于效益增幅；三是国有资产保值增值作为兜底条件，未实现保值增值的不得增长甚至应下降。此外，增人不增工资总额、减人不减工资总额，推动企业优化用工结构。
（二）第二支柱：内部薪酬分配
以《国有企业内部薪酬分配指引》和《国有企业科技人才薪酬分配指引》为核心。要求建立以岗位价值为基础、以绩效贡献为依据的薪酬管理制度，技术、技能类职业通道最高可与内设部门正职相当，高精尖的高层次技术人才可与企业高级管理岗相当，推动薪酬向关键岗位、生产一线和紧缺急需的高层次高技能人才倾斜。
（三）第三支柱：监督管理制度
以《国有企业工资内外收入监督管理规定》为基石，《国有企业管理人员处分条例》为补充执法工具，形成事前预防、事中监控、事后追责的全链条监管。人社部门联合财政、国资监管等部门实施综合检查、专项检查和年度报告审核，纪检、审计、巡视等部门建立工作会商和资源共享机制，形成监督合力。
四、工资总额管理：制度要点与实务难题
（一）备案制与核准制的分类适用
根据国发〔2018〕16号第（六）条：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（商业一类），工资总额预算原则上实行备案制。但未建立规范董事会、法人治理结构不完善、内控机制不健全的企业，仍应实行核准制。对其他国有企业（商业二类、公益类），原则上实行核准制，但已建立规范董事会、法人治理结构完善、内控机制健全的企业，经同意后可探索备案制。
国资委令第39号进一步细化：商业一类原则上实行备案制；商业二类和公益类原则上实行核准制，但法人治理结构健全、三项制度改革到位、收入分配管理规范的商业二类企业，经国资委同意可探索备案制。对存在严重违规行为的企业，至少三年内不得实行备案制。
（二）工资与效益联动的核心规则
国资委令第39号第十六条明确了三档目标值的具体联动规则：
——企业经济效益增长，目标值为第一档（先进值）的，工资总额增长可以与经济效益增幅保持同步；目标值为第二档的，工资总额增长应当低于经济效益增幅。
——企业经济效益下降，目标值为第二档的，工资总额可以适度少降；目标值为第三档的，工资总额应当下降。
——企业受政策调整、不可抗力等非经营性因素影响的，可合理调整工资总额预算。
——企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长或者适度下降。
同时，第十七条增加劳动生产率调节：企业当年效益增长但劳动生产率未提高的，工资总额应当适当少增。劳动生产率以及人工成本投入产出指标与同行业差距较大的，应当合理控制预算。
（三）实务难点分析
难点一：预算编制与实际效益的时差错配。年度预算编制需在上年底完成，但全年经营数据次年一季度才能确定，预算与实际效益之间存在时间差和信息差。解决方案：建立年中调整机制，国资委令第39号第二十五条允许每年10月前申请调整预算。
难点二：集团内部效益分化时的分配难题。集团不同子企业效益差异大，同时受“总部人均工资增幅不得超过集团人均增幅”的约束。解决方案：建立与各子企业效益贡献和劳动生产率挂钩的内部工资总额分配机制。
难点三：非经营性因素导致效益波动。行业周期、政策调整、不可抗力等非经营因素导致的效益变动，按照国资委令第三十九号第十六条第（三）项可合理调整预算，但实践中证明和计算困难。
难点四：特殊事项清单的运用。国资委令第二十条允许对承担重大专项任务、重大科技创新项目等特殊事项予以适度支持（工资总额单列管理、不与效益挂钩），但企业需要主动申报和充分论证。
五、企业负责人薪酬管理：三层结构与四维监管
（一）薪酬结构
《中央企业负责人经营业绩考核办法》第四十条至第四十四条明确了三层结构：基本年薪根据企业功能性质和规模等因素确定基数；绩效年薪以基本年薪为基数，根据年度经营业绩考核结果并结合绩效年薪调节系数确定；任期激励收入根据任期经营业绩考核结果，在不超过任期内年薪总水平的30%以内确定。
考核结果为D级或不胜任的，绩效年薪为0、任期激励收入为0。对已离职或退休的负责人同样可追溯追索扣回绩效年薪和任期激励收入。《关于完善2015年中央企业负责人经营业绩考核的实施意见》第（十一）项明确规定：企业负责人违反法律法规导致重大决策失误、重大安全质量事故或国有资产损失的，根据具体情节，扣发部分或全部应发绩效年薪和任期激励收入，已发放的予以追索扣回；情节严重的给予纪律处分；涉嫌犯罪的依法移送。
（二）工资内外收入监督管理体系
《国有企业工资内外收入监督管理规定》构建了完整的监管体系：
第一，重点监督事项。负责人薪酬方面（第六条）：涵盖是否纳入改革范围、薪酬制度制定、结构水平、考核挂钩、津补贴奖励、离任薪酬、信息披露等十项。职工工资方面（第七条）：涵盖是否纳入改革范围、宏观政策执行、内部制度制定、预算编制清算、津补贴奖金管理、信息披露等九项。
第二，违规处理体系（第十八条至第二十一条）。处理措施包括责令改正、追回违规所得、经济处罚、约谈、通报、移送有关部门处理六种方式，可并用。超提超发工资总额的违规部分不计入工资总额预算基数，超发部分在下一年度工资总额中扣回，金额过大难以一次性扣回的经同意可在3年内逐年扣回。
第三，经济处罚阶梯。违规超发超应发工资总额5%至10%的，对企业主要负责人、分管负责人按不超过本人当年绩效年薪的10%处罚；超过10%以上的按超发占比比例扣减绩效年薪。负责人违规领薪的按违规所得等量处罚，最高不超过当年绩效年薪，主动退回的可不再处罚。
第四，配套处置（第二十六条、第二十七条）。对严重违规企业至少三年内不得实行备案制管理。相关责任人除经济处罚外，应视情节给予批评教育、内部通报、扣减薪酬等处理。
（三）处分条例的新维度
《国有企业管理人员处分条例》（国务院令第781号）第二十条以下列五种薪酬违规行为为处分对象：超提工资总额或者超发工资，或者在工资总额之外以津贴、补贴、奖金等其他形式设定和发放工资性收入；未实行工资总额预算管理，或者未按规定履行工资总额备案或者核准程序；违反规定自定薪酬、奖励、津贴、补贴和其他福利性货币收入；在培训活动、办公用房、公务用车、业务招待、差旅费用等方面超过规定的标准、范围；公款旅游或者以学习培训、考察调研、职工疗养等名义变相公款旅游。情节较重的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职。
第十四条进一步明确：被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升薪酬待遇等级；被撤职的，降低职务或岗位等级，同时降低薪酬待遇。从而形成了“行政处罚+经济追偿+薪酬降级+组织处分”的四维惩戒体系，极大提升了违规成本。
六、内部薪酬分配的制度设计与实务要点
（一）岗位薪酬管理制度建设
国资委令第三十九号第二十八条要求构建以岗位价值为基础、以绩效贡献为依据的薪酬管理制度，坚持按岗定薪、岗变薪变，强化全员业绩考核。同时，第三十三条要求内部收入分配制度、中长期激励计划等关系职工切身利益的重大分配事项应当履行必要的决策程序和民主程序。
《国有企业内部薪酬分配指引》具体化实施路径：开展岗位价值评估，合理确定不同岗位序列之间的价值对应关系；技术、技能类职业通道最高可与内设部门正职相当；设计宽带薪酬或等级薪酬体系；实现按岗定薪、岗变薪变。
（二）科技人才薪酬激励
《国有企业科技人才薪酬分配指引》设计差异化方案：岗位基本薪酬采取宽带薪酬或等级薪酬；绩效薪酬可采取项目奖金、年终奖金等形式；对战略性、关键性领域核心岗位可设置特定岗位津贴、专项任务津贴；鼓励OKR管理等创新考核方式。配套的，国资委令第三十九条第二十九条允许对符合条件的核心骨干人才实行股权激励和分红激励等中长期激励措施。
（三）技能人才薪酬倾斜
2025年5月人社部、财政部、国资委联合发布《关于加大国有企业技能人才薪酬分配激励的通知》，七方面措施包括：优化技能岗位薪酬分配，建立与职业技能等级相匹配的岗位绩效工资制；加大工资总额分配倾斜，高技能人才工资增幅不低于管理人员增幅；设立技能人才专项津贴；支持高技能领军人才年薪制、协议薪酬制、专项特殊奖励等。
《技能人才薪酬分配指引》提出健全符合技能人才特点的工资分配制度。各地也在积极落实，如陕西省提出在聘的技师、高级技师、特级技师和首席技师分别比照专业技术人员中级、副高级、正高级享受待遇。
（四）津贴补贴与福利管理
《关于做好国有企业津贴补贴和福利管理工作的通知》（人社部发〔2023〕13号）确立三条红线：岗位津贴、技能津贴等须严格按规定执行；住房补贴等货币化福利须纳入工资总额管理；企业效益下降或亏损的，原则上不得增加福利项目或提高水平。企业负责人除国家另有规定外，不得以任何名义领取薪酬外的其他货币性收入。
国资委令第三十九号第三十一条要求严格执行社保、住房公积金、企业年金、福利费等政策规定，不得超标准、超范围列支。第三十二条要求加强人工成本监测预警，建立全口径人工成本预算管理制度。
七、管控实务中的高频风险与应对
结合监督检查实践，国央企薪酬合规高频风险集中在以下九类：
（一）工资性支出未纳入工资总额管理，以各类科目在工资总额外列支工资性收入——对应《工资内外收入监督管理规定》第二十一条第（七）项，整改后导致工资总额超发的，按超发处理。
（二）违规向企业负责人提前发放薪酬——对应第二十一条第（二）项，责令改正。
（三）集团总部平均工资增幅超过全体职工平均工资增幅——对应第二十条第（三）项，超发部分扣回并触发经济处罚。
（四）超核定工资总额发放——对应第二十条第（四）项，属超提超发，需扣回和处罚。
（五）工资总额信息披露不到位——对应第二十一条第（四）项，责令改正。
（六）违规发放福利或承担应由职工个人支付的费用——对应第二十一条第（三）项。
（七）工资总额预算编制、调整、清算等程序不合规——对应第二十一条第（六）项。
（八）制度不健全或内容违规——对应第二十一条第（一）项。
（九）个人所得税代扣代缴不到位——对应第二十一条第（九）项。
应对策略：第一，建立工资总额管理制度，明确管理职责和业务流程；第二，内部审计定期覆盖工资总额执行情况，发现问题及时纠正；第三，每年开展薪酬管理合规培训；第四，将薪酬合规纳入企业负责人经营业绩考核。
八、展望与趋势
展望未来，国央企薪酬管理呈现三大趋势：一是差异化薪酬分配进一步深化，科技人才和技能人才薪酬激励将成为改革重点，增量资源精准投向核心关键岗位；二是数字化监管全面推进，工资内外收入监督管理系统建设加速，智能预警能力大幅提升；三是地方配套细则加速出台，各地正以中央制度为蓝本结合本地实际细化落实，企业需密切关注当地政策动态。
九、结语
国央企薪酬合规管理是一项系统工程。在“工资与效益挂钩、薪酬与考核联动、监督与处罚并重”的制度框架下，企业应当立足自身定位，建立以岗位价值为基础、以绩效贡献为依据的薪酬管理制度，实现激励与约束相统一、效率与公平相兼顾。唯有在合规框架内激发企业活力，方能实现国有资本做强做优做大的战略目标。
附录：国央企工资薪酬相关法律法规及规范性文件汇编
（一）基础法律法规
1.《中华人民共和国劳动法》（1994年公布，2018年最新修正）——第五章“工资”规定工资分配原则、最低工资保障和工资支付基本规则。
2.《中华人民共和国劳动合同法》（2007年公布，2012年修正）——第二十条试用期工资下限；第三十条及时足额支付劳动报酬；第八十五条加付赔偿金制度。
3.《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年公布）——第二十七条建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度和薪酬标准确定制度。
4.《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号，2003年公布，2019年修正）——第二十六条拟订收入分配制度改革指导意见、调控工资分配总体水平。
5.《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》——工资总额预算管理的基本法依据。
（二）工资决定机制核心文件
6.《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号，2018年5月13日，现行有效）——纲领性文件，建立“一适应、两挂钩”的工资决定机制，改革工资总额确定办法、管理方式和内部分配制度。
7.《中央企业工资总额管理办法》（国资委令第39号，2019年1月1日施行，现行有效）——共8章41条。确立备案制与核准制分类管理、三档联动决定机制、特殊事项清单制度等。
8.《国有企业工资内外收入监督管理规定》（人社部发〔2022〕57号，2022年8月30日，现行有效）——共6章31条。系国有企业工资分配监管领域的核心文件，明确负责人薪酬监督十项事项和职工工资监督九项事项，构建完整的违规处理体系。
9.《国有企业工资总额同经济效益挂钩规定》（1993年7月9日，现行有效）——早期基础规定，现已被国发〔2018〕16号补充和完善。
（三）企业内部薪酬分配
10.《国有企业内部薪酬分配指引》（人社厅发〔2023〕14号，2023年5月8日，现行有效）——引导建立以岗位薪酬为主的薪酬制度，技术类职业通道最高可与部门正职相当，高精尖技术人才可与企业高级管理岗相当。
11.《国有企业科技人才薪酬分配指引》（人社厅发〔2022〕54号，2022年11月9日，现行有效）——针对科技人才差异化设计宽带薪酬、项目奖金、OKR管理，对战略性核心岗位设置专项津贴。
12.《技能人才薪酬分配指引》（人社厅发〔2021〕7号，2021年，现行有效）——健全符合技能人才特点的工资分配制度。
13.《关于加大国有企业技能人才薪酬分配激励的通知》（人社部、财政部、国资委，2025年5月，现行有效）——七方面措施：优化技能岗位薪酬分配、加大总额分配倾斜、设立专项津贴、高技能人才工资增幅不低于管理人员、年薪制协议薪酬制等。
（四）企业负责人薪酬管理与经营业绩考核
14.《中央企业负责人经营业绩考核办法（2019）》（2019年4月1日施行，现行有效）——第四十条至第四十四条确立基本年薪、绩效年薪、任期激励收入结构。绩效年薪以基本年薪为基数结合考核结果和调节系数确定；任期激励收入不超过任期内年薪总水平的30%。考核D级或不胜任的，绩效年薪和任期激励收入均为0。
15.《关于完善中央企业负责人经营业绩考核的实施意见》（国资委，2015年，现行有效）——进一步细化考核惩戒，对违规造成国有资产损失的已发放薪酬追索扣回。
16.《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》（国资发分配〔2004〕227号，2004年6月2日，现行有效）——明确薪酬管理应当具备的六项条件。
17.《关于加强中央企业负责人第二业绩考核任期薪酬管理的意见》（国资发分配〔2007〕229号，2007年12月26日，现行有效）——贯彻「业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降」理念。
18.《关于整体上市中央企业董事及高管人员薪酬管理的意见》（国资发分配〔2008〕140号，2008年9月16日，现行有效）
19.《中央企业负责人绩效薪金基数计算办法》（国资发分配〔2008〕141号，2008年9月16日）
20.《境外中央企业负责人绩效薪金基数计算办法》（国资发分配〔2008〕142号，2008年9月16日）
21.《中央企业专职外部董事薪酬管理暂行办法》（国资发分配〔2017〕1号，2017年1月1日施行）
22.《财政部关于金融类国有和国有控股企业负责人薪酬管理有关问题的通知》（2009年1月13日，现行有效）
（五）津贴补贴与福利管理
23.《关于做好国有企业津贴补贴和福利管理工作的通知》（人社部发〔2023〕13号，2023年2月16日，现行有效）——津贴补贴设立原则、福利项目管理要求、企业效益下降不得增加福利。
24.《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》（财政部等四部委，2012年2月13日，现行有效）——规范负责人职务消费，加强年金、住房补助等管理。
25.《加强中央企业有关业务管理防治「小金库」若干规定》（国资委，2012年1月12日，现行有效）——禁止违规留存、二次分配或挪作他用。
26.《违规发放津贴补贴行为处分规定》（2013年8月1日施行，现行有效）——不制止、不查处违规发放津贴补贴的，可给予记过直至开除处分。
（六）技能人才与集体协商
27.《关于开展集体协商建立健全技术工人薪酬激励机制的指导意见》（总工发〔2023〕22号，2023年12月5日，现行有效）——通过集体协商建立技术工人薪酬激励机制。
28.《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》（人社部发〔2022〕14号，现行有效）——建立与职业技能等级序列相匹配的岗位绩效工资制。
（七）管理人员处分与廉洁从业
29.《国有企业管理人员处分条例》（国务院令第781号，2024年5月21日公布，2024年9月1日施行）——第二十条明确五种薪酬违规行为的处分标准；第十四条明确处分期内不得晋升薪酬待遇等级。
30.《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（中办发〔2009〕26号，2009年7月1日，现行有效）——第十六条：完善薪酬管理制度，规范激励约束机制。
31.《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》（国资委党委，2011年10月14日，现行有效）——第八条：禁止自定薪酬、奖励、津贴、补贴。
（八）其他相关规定
32.《国有企业富余职工安置规定》（国务院令第111号，1993年4月20日，现行有效）——富余职工安置方式。
33.《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号，2017年11月29日，现行有效）——第八条：支持混合所有制改革试点企业实行更加灵活的工资总额管理制度。
34.《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令第1号，1990年1月1日施行）——工资总额的法定构成范围。
（说明：各地省、市级国有资产监督管理部门一般会依据上述法律法规制定地方配套实施办法，具体执行时需结合所属地政策。法律法规处于动态更新中，使用前建议对相关条文进行最新版本复核。）
