农民进城落户后集体土地“三权”退出的制度缺失
(一)农民进城落户后应否以及何时丧失集体成员资格规则不明根据不得以退出集体土地“三权”作为进城落户条件、允许自愿退出的要求，农民进城落户后在一定期限内会继续无偿享有集体土地“三权”，自然不能丧失集体成员资格。概言之，农民进城落户暂时不丧失集体成员资格，是由进城落户后继续享有集体土地“三权”与集体土地“三权”权利主体的身份性所共同决定的。但是，进城落户者暂不丧失集体成员资格，仅仅是延缓丧失集体成员资格并推迟退出集体土地“三权”，不能永久保有集体成员资格并享有集体土地“三权”。理想的方式是：农民进城落户时暂不丧失集体成员资格、不退出集体土地“三权”；但达到一定条件时，通过一定程序确认其丧失集体成员资格并要求其退出集体土地“三权”。但从立法上看，2018年修正的《农村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》规定的自愿有偿退出制度不完整；从政策性文件看，就进城落户农民集体成员资格丧失的认定而言，不仅缺乏丧失的实质标准，而且缺乏具体认定程序。(二)农民进城落户后丧失集体成员资格前支持引导退出规则不足支持引导应通过足额、多元、合理补偿来激励进城落户农民尽早退出集体土地“三权”，但是， 实践中往往未区分集体土地“三权”的永久退出补偿与暂时退出补偿，而且永久退出中对集体成员身份的丧失补偿不足。即使有补偿，大多数农民进城落户也不会自愿退出集体土地“三权”，在退出的补偿方式单一、补偿资金来源不足、补偿标准普遍不高等导致退出补偿不足的情况下，就更会影响农民进城落户后自愿退出集体土地“三权”的积极性。何况，承包地“三权分置”之保留土地承包权、放活土地经营权以及土地承包关系“长久不变”的政策推进，会便利且激励农民进城落户不自愿退出土地承包经营权，进而引发进城落户农民等待、观望等不自愿退出集体土地“三权”现象。(三)农民进城落户且丧失集体成员资格后不自愿退出的应对之策缺失目前，中央政策性文件在未明确农民进城落户后依何条件、何程序丧失集体成员资格的情形下，一般也不会专门规定进城落户后丧失集体成员资格者不自愿退出集体土地“三权”的具体应对措施；而地方规范性文件中，在原有进城落户时应当交回集体土地承包经营权或宅基地使用权的规定因与上位规范性文件抵触而失效后，也没有其他更具针对性的有效举措，凸显了进城落户且丧失集体成员资格者不自愿退出集体土地“三权”应对之策的缺失。(四)大量农民进城落户且丧失集体成员资格后集体土地所有权归属之惑在加速进城落户农民自愿退出集体土地“三权”的引导下，若干年后，假若绝大部分集体成员都进城落户且丧失集体成员资格，由剩余集体成员长期享有原集体成员享有的集体土地权益，是否公平合理？假若本集体全部集体成员都迁入城市落户，并均丧失了集体成员资格，那么该集体土地所有权由谁承继？该土地又由谁来管理？以上集体土地“三权”退出直接引发的土地所有权归属与管理问题均不无疑问，应尽早关注并设计合理的制度予以回应。
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