“主体分离”现状下的社区矫正制度的完善

社区矫正(Community correction)是一种对符合一定条件的罪犯在社区中执行刑罚的非监禁制裁措施，它是建立在“复归理论”基础上的“舶来品”。[1]简单地说，就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。我国于2003年开始社区矫正试点工作，2009年社区矫正由局部试点到全国范围内试行，社区矫正工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。

检察机关对社区矫正乃至刑罚执行活动实行监督是国家宪法和法律赋予的职责，检察机关必须严格依法履行，不容懈怠。司法实践也证明，检察机关法律监督职能的有效实施，是社区矫正工作有序开展，非监禁刑罚执行活动顺利进行，维护社区服刑人员合法权益等方面的重要保障。但是，由于我国的执行监督机制发展还不够完善，相关法律法规虽然对社区矫正作了一些规定，但大都过于原则和抽象，使得社区矫正中的检察监督面临着种种难题。其中法定“执法主体”与“工作主体”不统一、“工作主体”与“实施主体”不一致等现象给检察机关的法律监督造成了很多困难，严重影响了检察监督职能的有效履行。

一、社区矫正人员构成和责任冲突

1、社区矫正人员构成

目前，社区矫正工作已经在全国范围内试行，从各社区矫正地区的做法来看，社区矫正是在专门的国家机关领导下，联合相关社会团体、非企业单位、民间组织及社会志愿者开展进行的。具体来说，一般是由各地的司法局牵头，联合公安、检察院、法院及政府相关职能部门，组成社区矫正小组，下设各社区矫正室。从矫正人员的组成来看，主要有两种模式，一种是以行政执法为主导的“北京模式”，另一种是以吸纳大量社会力量,包括社团组织、非企业单位以及社会志愿工作者为主的“上海模式”。

2、责任冲突

一方面，由于社区矫正制度建立尚不完善，对社区矫正工作小组或矫正室的法律地位和性质仍不明确，其开展工作所需的人力、物力、财力等资源都来自于多个单位和部门，责任难以明确。另一方面，我国的社区矫正工作存在“主体分离”的情况。按照我国法律的规定，公安机关应当是社区矫正工作的执行机关，但实际上，以司法局为主的社区矫正机构才是真正负责社区矫正的工作主体，导致“执法主体”与“工作主体”相分离。与此同时，由于社区矫正专业人员的匮乏，大量社会团体、非企业单位、民间组织及社会志愿者加入到了社区矫正工作当中，并承担了大量的司法性工作，“志愿者”承担的工作比“工作者”多的情况非常普遍，形成了“工作主体”与“实施主体”的分离。“工作主体”没有“执法主体”的执法权，又将工作中的部分权力“授权”给“实施主体”，导致三者间责任关系混同，责任冲突十分明显。

二、 “主体分离”现状下的法律监督

1、“执法主体”与“工作主体”分离

公安机关是社区矫正的执行主体，司法行政部门是社区矫正的工作主体，虽然监督、考察和帮教社区矫正对象的大量日常工作，是由司法行政部门承担的，但是，监督考察的法律程序仍然要由公安机关依照现行法律履行。因此，社区矫正中检察机关对于公安机关的监督主要体现在监督考察的法律程序过程中，包括对被矫正人员的移送、处罚、决定等。社区矫正机构属于司法行政机关下的一个特殊机构，具有司法行政属性。对于“工作主体”在监督、考察和帮教社区矫正对象过程中所实施的违法行为，检察机关应当采取措施予以纠正，构成犯罪的依法追究其刑事责任。如果由于司法行政机关的疏忽，导致公安机关采取法律措施错误，那么作为法律监督主体的检察院应该根据各自的权力范围，追究双方的责任。司法行政机关对其工作的疏忽承担相应的行政或刑事责任，公安机关对其采取法律措施前审查不严承担相应的行政或刑事责任。

2、“工作主体”与“实施主体”分离

社会力量的参与是社区矫正工作的必然要求和发展趋势，现阶段由于矫正人员的极度缺乏，志愿者成为了社区矫正工作中的主要“实施主体”。由于社区矫正志愿者的法律地位和权利义务尚不明确，因此对社区矫正志愿者的法律监督就面临着许多问题。笔者认为，对社区矫正志愿者的法律监督应当根据其所从事的工作内容及所属的工作性质进行区分。以“上海模式”为例，社区矫正志愿者大多来自于一些公益性的社会团体和民间组织，他们在不为任何报酬的情况下，奉献个人的时间和精神，主动承担社会责任，在社区矫正工作中主要从事对罪犯进行矫治和帮助等工作，基于公益而无偿为社会提供服务，因而不属于检察机关对社区矫正法律监督的对象。这是检察权自省、内敛和谦抑的体现，也能更多的吸引志愿者加入到社区矫正的工作中来，有利于社区矫正工作的开展。但我们也发现，在一些地方，大量基层群众自治组织的工作人员以志愿者的身份参与到了社区矫正的工作当中，而且基于其自身优势，不但对罪犯进行矫治和帮助，并且从事对罪犯进行监督和管理的工作。虽然这些志愿者不从社区矫正机构获取报酬，但由于其特殊的身份属性以及工作内容，超越了志愿者协助社区矫正机构进行社区矫正的工作范围，俨然已经成为了事实上的矫正机构工作人员，行使国家机关工作人员的管理职权，其行为具有了刑事司法属性。对于这一类特殊的志愿者，应当成为社区矫正法律监督的对象。如果他们出现不尽职尽责的行为，导致服刑人员逃避处罚，同样可以以渎职犯罪等追究其责任。

三、 “主体分离”囚徒困境的出路

1、确立社区矫正的法律地位

现行法律对于检察监督规定过于原则，缺乏可操作性，有些法条规定在一定程度上阻碍了社区矫正方面的进一步立法，这种滞后性的法律规定需要进一步整合。因此，应先在刑法和刑事诉讼法中确立社区矫正制度，为社区矫正制度的实行提供坚实的法律依据，消除社区矫正立法的障碍。目前，将社区矫正制度直接规定在刑法修正案中是合适的也是必要的。同时，还应完善刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则等相关法律法规对检察机关行使社区矫正监督权的规定，是明确检察监督权能，保障检察监督效能的前提和基础。应在立法上明确检察机关在社区矫正工作中的法律地位，赋予检察机关一定的调查权。具体而言:一是会见权。通过会见社区矫正对象，了解社区矫正执行情况是否存在违法行为，矫正对象权利是否受到侵犯。二是查阅权。检察机关可以随时根据需要查看执行机关的相关法律文书等资料，听取执行机关的汇报，了解社区矫正的建档和矫正情况。三是调查取证权。检察机关在发现违法行为后，可以调取相关材料，扣留、封存证据，询问相关人员，并且有权要求有关部门或个人协助调查。

2、明确社区矫正主体

要实现社区矫正目标，推进社区矫正工作的开展，就必须明确社区矫正主体。学者们普遍认为，社区矫正应由司法行政部门负责执行，笔者对此持相同意见。公安机关在案件侦查过程中，主要负责抓获犯罪人及查明犯罪事实，与社区矫正的被矫正人员之间存在一定的矛盾和冲突，司法行政机关作为侦查、审判之外的第三方机构，与社区服刑人员之间不存在情绪对立等方面的问题，有利于建立融洽的人际关系和工作关系，有利于社区矫正工作的进行。并且司法行政部门长期负责监禁刑的执行，积累了丰富的教育改造经验，负责社区矫正工作具有优势。此外，大量的事实表明，我国的公安机关担负着极其繁重的社会管理等方面的任务，很难有精力做好社区矫正的执行工作，这也是客观存在的事实。将他们难以兼顾的工作移交给相对而言执法工作任务较轻的司法行政机关，也有利于合理分担刑事司法工作。[2]

3、完善社区矫正制度

社区矫正制度的完善是一个长期且巨大的工程，本文主要针对“工作主体”与“实施主体”分离的现象提出一些建议。(1)明确社区矫正人员的构成和职责。目前社区矫正机构存在人力不足、人员的构成混乱、职责不清等问题。由于人员的短缺，很多地方都是一个人要做几个人的事，身兼数职，更有甚者把志愿者等社会力量也拉进了管理队伍。这种人员构成的混乱和职责的不明晰往往会导致被矫正人员脱管、漏管，权利难以得到有效保障。因此，社区矫正人员构成必须明确，行政人员、监管人员及矫正服务人员必须有所区分，职责应当明确，要做到既不越权也不相互推诿。(2)明确社区矫正志愿者的法律地位和权利义务。社区矫正志愿者与社区矫正机构之间不是一种行政关系或劳动关系，志愿者受社区矫正机构的委托向被矫正人员提供社区矫正服务，而志愿者与被矫正人员之间是一种自愿、平等和相互尊重的服务与被服务关系。因此，社区矫正志愿者的行为不应当具有刑事司法属性。社区矫正机构在招募和吸纳志愿者的过程中，应当与志愿者签订《社区矫正志愿者服务协议》，规定志愿者的权利义务及工作范围等。

4、建全法律监督机制

对社区矫正工作进行法律监督是人民检察院依法履行刑罚执行活动法律监督职责的重要体现，也是人民检察院参与社会管理的重要工作。目前，检察机关依法实行法律监督，仅有原则而缺乏具体监督细则，由于缺乏操作规范，各地在对社区矫正工作实行法律监督时，存在一定的随意性，缺乏监督重点，存在法律监督流于形式等问题。根据最高人民检察院《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》的要求，人民检察院要充分认识在社区矫正工作中开展法律监督的重要性，既要严格按照法律法规的有关规定，认真履行刑罚执行活动法律监督职责，又要转变执法观念，与时俱进，积极探索健全在社区矫正工作中进行法律监督的工作机制。以加强法律监督规范化建设，切实保障国家刑罚执行活动统一正确实施。

5、完善规范信息报送制度

监外执行对象的信息来自于不同部门，应完善规范信息报送制度。一要明确报送机关和报送内容。报送机关包括交付机关和执行机关，交付机关包括法院、监狱、看守所;执行机关包括公安机关和司法行政机关。报送内容包括监外执行判决书、裁定书(决定书)、有关证实已送达的凭证和执行机关收到的法律文书及监管、矫正信息情况等。二要明确报送时间和接收部门。由法院作出监外执行决定或判决的，应将有关法律文书于3日内送达执行地的监所检察部门;由监狱、看守所作出监外执行决定的，应将法律文书报送驻监驻所检察室，由驻监驻所检察室转交给执行地监所检察部门;执行机关应在矫正对象报到和收到法律文书3日内，将有关材料报送监所检察部门。