贾思扬律师
摘要：2025年6月27日修订、将于2026年1月1日施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》首次在行政法领域以专条形式系统规定了正当防卫制度。新法第十九条实现了正当防卫从刑事理念向行政法域的“法条化”跨越，并通过嵌入调查、决定、执行等程序实现了“制度化”，借助“正在进行的不法侵害”“必要限度”等术语完成了“具体化”。依据民法典第181条“因正当防卫造成损害的，不承担民事责任”之规定，防卫人不仅可免受治安处罚，亦可免除民事责任，新法第十九条不仅为公民在面对不法侵害时提供了明确的免责依据，也为律师在行政复议与行政诉讼中提供了有力的辩护支点，同时，它通过规范执法裁量权，对推动法治政府建设、实现执法活动的精细化与人性化具有深刻的实践价值。这一变革具有里程碑意义。本文将从立法演进、条文释义、律师实务及法治建设等视角，对该条款进行多维度的审视与探讨。
关键词：治安管理处罚法；正当防卫；行政复议；律师实务；法治政府
一、引言：从理念到规则的立法突破。
正当防卫是一项公民的天然权利。尽管在《中华人民共和国刑法》第二十条和《中华人民共和国民法典》第一百八十一条已对正当防卫作出明确规定，但在行政执法领域，特别是治安管理处罚中，其认定往往处于模糊地带。在处置日常发生的打架斗殴、人身侵害等案件时，公安机关受限于“定分止争”的效率考量与“各打五十大板”的惯性思维，常常将具有防卫性质的行为简单认定为“互殴”，从而对防卫人一并处罚。这种做法不仅挫伤了公民勇于同违法犯罪行为作斗争的积极性，也在实质上损害了法律的公正性与公民的合法权益。
2025年6月27日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“新法”）直面了这一实践困境。新法第十九条明确规定：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”这一条款的增设，标志着正当防卫在行政法领域的“法条化”正式确立，是我国行政立法保障公民权利、呼应社会正义期待的一项重要举措。新法将于2026年1月1日起施行，必将对行政执法实践、公民权利保障及律师法律服务产生深远影响。本文旨在深入剖析这一条款的立法价值，并结合律师实务和法治政府、法治社会建设，探讨其应用前景与制度意义。
二、正当防卫的“法条化”：确立行政法域的免责基石。
所谓“法条化”，是指将一项法律原则或理念通过成文法的形式，转化为明确、具体、可援引的法律条文。新法第十九条完成了正当防卫在治安管理领域的这一关键跳跃。
（一）立法演进与规范意旨。
在新法修订前，公安机关在处理涉及防卫情节的案件时，多援引《行政处罚法》关于“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”等原则性规定，或是在量罚时作为酌情情节考量，缺乏直接、明确的规范依据。这使得正当防卫的认定具有极大的不确定性和随意性。
新法第十九条的出现，彻底改变了这一局面。其规范意旨在于：
第一，明确权利属性。旗帜鲜明地宣告，为制止不法侵害而实施的必要反击，是法律所认可和保护的合法行为，而非治安违法行为。
第二，划定行为边界。清晰区分了合法防卫、防卫过当与故意违法犯罪之间的界限，为执法者提供了明确的判断标准。
第三，统一裁判尺度。在全国范围内为同类案件的处置提供了统一的法律准绳，有助于消除地域差异，实现同案同判。
（二）条款结构与内在逻辑。
第十九条采用了“原则-例外-例外之例外”的严谨逻辑结构：
第一，原则。正当防卫不违法、不受罚。这是条款的核心与基调。
第二，例外。防卫过当需处罚。即“制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的”。
第三，例外之例外。对防卫过当的减轻与免除。即“应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚”。
这一结构不仅逻辑周延，而且充分体现了立法者对公民自卫权的尊重与宽容，以及对“法不能向不法低头”这一法治精神的坚决捍卫。
三、正当防卫的“制度化”：嵌入处罚程序的全程规制。
“制度化”意味着正当防卫不再是一个孤立的免责条款，而是作为一个必须被考量的因素，深度嵌入治安管理处罚的整个程序链条之中。新法通过一系列程序性规定，为第十九条的实质化运行提供了制度保障。
（一）调查阶段：全面取证的义务。
新法第九十一条严禁刑讯逼供等非法取证行为，要求调查必须依法进行。这要求公安机关在接处警和案件调查初期，就必须树立防卫情节的审查意识，不能仅凭事后伤情或一方陈述草率定性。例如，对于现场监控录像、目击证人证言等能够证明侵害“正在进行”的关键证据，公安机关负有全面、及时收集的义务。若因执法疏忽导致防卫证据缺失，律师或防卫人在后续救济程序中可据此主张程序违法。
（二）决定阶段：告知、听证与法制审核的强化。
第一，告知与申辩。新法第一百一十二条进一步明确了公安机关在作出处罚决定前，必须告知当事人拟处罚的内容、事实、理由和依据。如果案件涉及防卫情节，公安机关未在告知中予以说明或未充分听取当事人关于正当防卫的申辩，则构成重大程序瑕疵。
第二，法制审核。新法第一百一十四条规定，对于“案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”案件，作出处罚决定前必须进行法制审核。凡是涉及正当防卫认定的案件，通常符合此标准。这一制度设置了一道重要的内部监督关口，由法制部门对办案部门的认定进行复核，能有效防止因办案人员主观偏见导致的错误处罚。
第三，听证程序。新法第一百一十七条扩大了听证程序的适用范围，并特别规定对可能执行行政拘留的未成年人，应当告知其有要求听证的权利。这为当事人尤其是防卫人提供了一个在处罚决定作出前，与执法机关进行正式、公开抗辩的平台。
（三）执行阶段：权利救济的保障。
新法第一百二十六条关于行政拘留暂缓执行的规定，为因防卫被拘的当事人提供了重要的救济空间。当其申请行政复议或提起行政诉讼时，可依据该条避免“权利赢了，拘留也执行完了”的尴尬局面，确保了救济权的实质价值。
四、正当防卫的“具体化”：术语界定与实务辨析。
“具体化”的核心在于使法律条文具备可操作性。新法第十九条通过关键术语的运用，为执法和司法实践提供了分析框架。
（一）关键术语的律师解读。
第一，“正在进行的不法侵害”：这是认定正当防卫的时间前提。它强调侵害的即时性和现实危险性。在律师实务中，需重点审查侵害是否已经开始且尚未结束。对于事前防卫、事后报复，均不能适用本条。
第二，“明显超过必要限度”：这是区分正当防卫与防卫过当的核心标准。判断是否“明显超过”，需综合考量侵害的性质、强度、紧迫程度、防卫手段、双方力量对比及现场环境等因素。
第三，“造成较大损害”：这是防卫过当的结果要件。通常指造成了不应有的重伤、死亡或重大财产损失。在治安管理领域，多指达到轻伤以上或虽为轻微伤但情节恶劣的后果。需注意，正当防卫即使对不法侵害人造成了一定损害，只要未“明显超过必要限度”，该损害结果也应由侵害人自行承担。
（二）“互殴”与“防卫”的界限争议的厘清。
新法实施后，认定“互殴”必须更加审慎。核心在于行为人是否具有防卫意图。如果一方先动手或明显升级矛盾，另一方的反击行为就应优先考虑是否构成防卫。不能因双方均有动手行为就简单认定为互殴。
五、律师多维视角下的条款运用与价值实现。
（一）作为代理律师：进攻与防御的利器。
在行政复议与行政诉讼中，律师代理防卫人一方时应善于将第十九条作为核心法律武器。
第一，举证策略。举证责任虽主要在公安机关，但律师应主动出击，积极收集和提交能证明存在“正在进行的不法侵害”的证据，如现场录像、报警记录、伤情照片、证人证言等。
第二，论证重点。在法律文书中，应构建以第十九条为核心的论证体系，层层剖析案件事实是否符合其构成要件。对于防卫过当案件，则需着力论证“情节较轻”，并整合当事人自首、立功、赔偿谅解等从轻减轻情节并关联新法第二十条（规定了从轻、减轻或者不予处罚的情形）、第二十一条（规定了依法从宽处理的情形）。
第三，程序制衡。充分利用告知、听证、法制审核等程序规定，对公安机关的执法过程进行监督和制衡，将程序违法作为挑战处罚决定合法性的重要突破口。
（二）作为政府法律顾问：成为规范执法与预防风险的智库。
律师担任政府法律顾问时，其角色应从“事后补救”向“事前预防”和“事中规范”转变。
第一，推动执法指引制定和组织专项执法培训。通过案例教学、专题讲座等形式，深入解读第十九条的立法精神与适用技巧，提升一线干警证据审查与法律适用能力。将法条的抽象规定转化为具体的执法操作规程，明确各类常见情境下的证据收集要点和认定标准。
第二，参与疑难案件咨询。在案件讨论阶段，从法律顾问的独立视角出发，对涉及防卫情节的复杂案件提供专业意见，帮助执法机关准确把握法律界限，避免因定性错误而引发行政败诉或舆情风险。
六、正当防卫条款对法治政府建设的深层意义。
（一）新法第十九条的施行，是法治政府建设在微观执法领域的一次深刻演进。
第一，权力行使的“谦抑化”与“精细化”。它要求行政权力在介入公民权利冲突时必须保持谦抑，进行精细化的甄别而非粗放式的处理。这推动了行政执法从“管理”到“治理”的范式转换。
第二，强化“程序正义”的独立价值。正当防卫的认定高度依赖程序是否完备。这倒逼公安机关必须严格遵守调查取证、告知听证、法制审核等程序规定，使程序正义成为实体公正的保障。
第三，提升依法行政的社会认同。当公民的合法自卫权得到法律的明确保护和执法机关的公正对待时，其对法治的信仰和对政府的信任会显著增强。这种认同感是法治政府最坚实的社会基础。
（二）进一步推动执法司法标准统一和共识形成。公安机关、检察机关、法院应当就治安管理领域正当防卫的认定标准、证据把握等加强沟通协调，努力在理念和标准上形成共识，减少分歧，共同维护法律适用的统一性。深化以案释法，通过办案向社会公众释明治安管理领域正当防卫的边界与规则，引导公众理性、合法维权，营造支持正当防卫、弘扬社会正气的良好氛围。
七、结语与展望
《治安管理处罚法》第十九条的设立，是我国行政法治进步的一个缩影。它通过“法条化”赋予了公民自卫权以正式的法律名分，通过“制度化”确保了这项权利在执法实践中不被虚置，通过“具体化”使其成为可操作、可预期的行为准则。
展望未来，随着新法于2026年1月1日的正式施行，我们期待：
第一，最高人民法院和公安部能适时发布配套的司法解释或指导性案例，进一步统一“必要限度”“较大损害”等标准的认定尺度。
第二，各级公安机关能主动更新执法理念，将第十九条的精神内化于心、外化于行。
第三，律师群体能充分运用这一法律工具，在维护当事人合法权益的同时，承担好规范执法与预防风险的智库角色,积极推动执法环境的优化。
最终，正当防卫条款的有效落地，将共同助力于一个权力更加规范、权利更有保障、社会更为安全的法治政府的建成。
参考文献
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律师简介：
贾思扬，中共党员，甘肃阶州(成县)律师事务所党支部书记，甘肃阶州(成县)律师事务所律师，副主任，陇南市律师协会会员，民商事委员会委员，曾就职于成县人民法院，任成县人民政府、成县水源地保护管理中心等多家政府机构和企业法律顾问，成县矛盾纠纷多元化调处中心调解调解员。2018年7月开始在甘肃阶州(成县)律师事务所从业至今。荣获多次获优秀律师、全县优秀律师、陇南市优秀青年律师荣誉称号。擅长刑事辩护和合同纠纷、劳动争议、交通事故、人身损害赔偿、离婚纠纷、财产权纠纷等民事案件，电话18152190386。