沈大力：合规治理下，我国电力企业法律风险如何防范

电力企业作为电力行业经营输配电业务的主体，在几轮电力体制改革后，逐步走向多元、开放、竞争发展的局面。且随着全球新能源革命的开启；互联网商业模式的转型发展；电力企业经营模式的日趋复杂；电力企业面临的法律风险也不断增加。在国务院国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规（2018）106号）后，中央和地方也相继启动“合规管理强化年”工作，电力企业以企业合规管理为战略指引，加强开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等在内的合规管理工作。2022年9月16日，国务院国资委印发《中央企业合规管理办法》，电力企业作为代表性中央企业，作为国家“双碳”战略目标实现的关键一环，更应当加强合规治理工作，对主要法律风险进行梳理，针对性解决合规治理中的关键问题，努力打造现代化法治化国企。

通过梳理中国裁判文书网上公布案例，我国电力企业实践中面临的主要法律风险表现在：

其一，在规章制度方面，电力企业规章制度较为繁多，既有国家层面、行业层面的技术标准和上级部门/单位下发的文件规定，也有电力企业自行制定的内部规章等，来源多头，要求也不尽相同。同时，随着电力体制改革的不断深入、电力市场的形势变化和特色业务的开拓，不少规章制度已经无法适应新的合规要求和覆盖新的业务范围，因此，及时废除已无法适用的规章，修订、新增更加贴合公司实际的规章制度迫在眉睫。

其二，在涉诉案件方面，主要是民事案件，且多发于侵权责任纠纷，如触电人身损害、因电力设施建设维护引起的生命、健康权纠纷和财产损害纠纷等。此外，随着电力市场交易规模进一步扩大，电力企业因供用电合同、采购合同、业务合同等产生的诉讼纠纷也屡见不鲜。

其三，在劳动用工风险方面，由于电力企业固有的特点和历史沿革等客观原因，供电企业的劳动争议案件一直以来较多，且涉案内容也比较复杂。由于电力企业现有的用工形式表现为全日制用工、非全日制用工、劳务派遣、业务外包及海外聘用等多种用工模式并存，复杂的用工模式可能蕴藏着不同的劳动用工法律风险。

其四，在行政监管和刑事法律风险防范方面，近年来，能源企业违法违规行为层出不穷，而国家对能源企业监管也日趋严格。仅2021年1月起至2022年第一季度，国家能源局及下属机构共处罚违法违规企业133家，累计罚款金额高达1873.235万元[1]。被处罚原因多为未按照国家规定办理工程质量监督手续，未认真履行用户受电工程施工单位资质审查职责等。此外，随着“双碳”目标的推进，电力企业还可能面临碳排放权交易的合规风险。而电力企业的刑事风险主要体现在内部舞弊和安全生产事故方面。

企业合规风险管理主要包括以下几个环节：合规风险识别、合规风险评估、合规风险应对、监测和预警、监督和检查、沟通与协调以及持续改进[2]。企业合规管理主要围绕合规风险的预防、监控和评价三个环节来展开，电力企业法律风险的防范也要格外关注全流程法律风险控制。

在事前预防阶段，企业合规治理主要包括对合规风险的分析研究、预判和制定实质性的应对措施工作。各业务、专业管理部门是防控法律风险的第一道防线，以国网上海市电力公司为例，此阶段主要由不同专业管理部门采取不同的方法，建立起各自的内部风险管控模式[3]。如由财务部门以资金安全为目标，实施管理制度；经济法律部门健全基于业务流程识别的法律风险管理体系，制定风险库和风险行为判断方法，评估和定义重大法律风险；安全管理部门建立针对生产安全的监督机制等。

同时，很多电力企业还会通过成立合规管理委员会来防范法律风险，由合规管理委员会负责承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，研究决定合规管理重大事项或提出建议意见，指导、监督和评价合规管理等工作[4]。部分电力企业的业务部门还会结合行业监管要求及业务特点搭建合规风险库，以针对性地评估和防范法律风险。

在事中监控阶段，基于《中央企业合规管理办法》对央企内部部门合规职责的要求，法律部门和业务部门分工协作，共同推进合规治理。电力企业的法律部门一般作为合规管理牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作，为其他部门提供合规支持。业务部门则进一步落实合规风险管理的第一道防线职责，按照专业部门识别和评估合规风险，在业务流程实施过程中开展事中监控，及时报告合规风险，并组织合规检查和评价工作。

此外，对于法律风险的事中监控，部分电力企业的内审部门会定期组织内控、审计专项工作，作为合规管理的第二道和第三道防线，开展制度审查、业务合同合规性检查等工作，在审核流程中融入合规的审查要求。

事后评价阶段对于总结、完善合规治理工作具有重要意义。主要包括两个方面，其一，为通过内部定期审查发现实践中的法律风险，进而完善企业合规管理制度，对在企业中分散的管理制度进行修订、删减或增加。其二，为对实践中法律风险防范情况的考核评价，通过将发生实际涉诉纠纷及合规管理的情况纳入企业对各部门负责人的年度综合考核中，将评价结果作为员工晋升、干部任用、评优评先等工作的重要依据。

在《央企合规指引》全面实施后，我国电力企业法律防范意识逐步增强，法律风险防范机制逐步完善，法律风险防范能力也有所提升。但实际情况中，电力企业风险防控仍有一些要解决的重点、难点问题。

实践中，部分电力企业对法律风险的前期管控能力有限，对法律纠纷的判断、处置相对被动。电力企业的管理人员对企业经营过程中潜在的法律风险管控存在滞后或管控不足的问题。例如，在涉电安全隐患的处置、合同违约责任的管控等方面，往往是被动应诉多，主动维权少。在农村涉电安全隐患的处置中，针对张贴警示标识和送达整改通知书后拒不整改的情形，电力企业提起诉讼要求对方排除妨害、恢复原状的意识不强，继而导致在后期诉讼中免除或减轻法律责任的诉求难以得到法院的支持。此外，在涉电法律纠纷中，电力企业败诉或承担责任很大一部分原因是证据不足，这需要具体对接员工在处理业务过程中及时收集和固定证据。

电力企业民事诉讼案件法律风险，主要集中在因触电人身损害赔偿和各类合同纠纷等方面。

1.触电人身损害侵权纠纷

发生触电事故，不仅意味着电力企业要赔偿高额的人身损害赔偿金，企业的形象也会受到一定的影响。司法实践中，触电人身损害赔偿案件发生原因多样，且多为高压电引起。高压触电人身损害赔偿适用无过错责任归责原则。实践中，建设完毕的高压电缆可能依据分界点涉及不同的产权方、经营者和管理者，作为实际产权方或经营、管理者的电力企业由于法律风险防范意识不强，疏于履行管理义务，未及时设立警示标志及采取防护措施等，导致企业在无过错责任的归责原则下，需要承担高额的赔偿责任。

2.电力企业相关合同纠纷

电力企业涉及的合同纠纷主要分为以下几类：供用电合同纠纷、代理购电相关合同纠纷、业务合同纠纷。另，在电力企业对外电力营销合同、租赁合同等方面也较易产生合同纠纷风险。电力企业往往由于对合同管理的忽视，导致在合同前期准备、订立、履约阶段，均存在法律风险防控工作不到位的问题。例如，订立合同前，对对方资格资信审查不严格，未全面确认合同相对方资格资信信息是否有效、是否满足从事合同事项所应具备的各类法定和商务条件；缺乏订立依据，或依据内容与合同内容缺乏充分关联性。在合同起草阶段，未针对性设置风险防范条款、正确选择审核会签流程。在合同审核阶段，未将存在重大风险的合同退回改正。在合同履约阶段，履约过程关键行为的证据留存不到位等。同时还存在着合同用印管理不规范、合同倒签等问题。

除上述纠纷类型外，也有部分财产损害赔偿纠纷案件，可能涉及到与电力企业输电线路临近的烟花爆竹生产企业，受新发布的《烟花爆竹工程设计安全规范》（GB50161-2009）影响，不再满足安全生产距离的要求，被当地安监部门责令停业、整改后，停业损失由谁承担的问题；如地方政府行政补偿、赔偿处理不到位，电力企业很可能被关联方以侵权为由起诉，而部分法院会依据公平原则或侵权判令电力企业承担部分责任。

电力企业所涉劳动人事争议，多发于与不同用工形式人员在劳动关系认定、社会保险缴纳、解除劳动合同等方面产生的纠纷。电力企业现有的用工模式复杂，包含全日制用工、非全日制用工、劳务派遣工、业务外包等多种用工形式，因此对劳动用工法律风险的防范要求较高。且近年来，随着劳动者的维权意识日益高涨，加之经济增速放缓、社保入税、新冠疫情影响等外部环境变化，企业用工成本增加，劳资关系更加紧张，电力企业涉及的劳动争议案件数量也日趋上升。

在电力企业的日常经营中，劳务服务类合同订立不规范的问题，在一些相对偏远的地区仍然存在。且部分电力企业由于其固有的用工思维模式，还存在隐形的“双轨制”用工形式，即 “正式工”与“临时工”、“全民职工”与“聘用职工”，由此产生同工不同酬的情形，蕴藏着一定的劳动风险。同时，劳务派遣用工为引发劳动争议纠纷的重要要素。部分电力企业在外包公司的选择、外包人员的管理上也存在着相应的不规范行为。

行政监管方面的风险主要表现在非法从事供电业务、未按照国家规定办理工程质量监督手续等。同时，由于我国电力交易市场存在监管模式不明确、相关法律法规有待更新完善、市场主体市场意识和理念缺乏、市场结构和功能不完善等问题[5]，我国电力企业在电力市场交易中还存在着伪造证照、代办用户注册等破坏电力市场交易秩序的情形[6]。

此外，电力企业在碳排放合规管理工作上也有承担行政处罚责任的风险。特别是在中央提出力争实现碳达峰、碳中和目标背景下，目前虽然尚无碳市场具体领域的法律和行政法规规范文件，但已有部分司法案例反映出碳市场的新问题。对于电力企业而言，合规参与碳市场交易，关系到企业的生产安排和长期发展[7]。作为重点排放单位，按照碳排放分配配额排放温室气体、及时清缴碳排放配额是应尽法律义务，相应数据更要实事求是，避免造假。[8]否则，可能因违反《碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部部令第19号）第三十九条和第四十条之规定，而承担罚款、责令限期改正或罚款等行政处罚责任。

刑事法律风险则主要体现在企业职工腐败及安全生产事故方面。对于前者，电力企业在燃料采购、资产管理、物资招标、工程建设等重点领域的违法违纪案件时有发生；对于后者，在“双碳”目标加快推进、新能源快速发展的背景下，电网系统性风险不断积聚，电力系统安全运行的压力也明显增大，而电力企业的各类违章现象不断反复，人身损害事故还没有得到有效杜绝，安全生产形势依然复杂严峻。

针对我国电力企业合规治理中现存关键问题，可以提出如下完善建议：

培育合规文化，树立正确的合规价值观，是合规管理体系建设的基石。电力企业可通过加强对各级企业及员工的法律风险防范意识培训来分层级、分业务、分风险点有针对性地进行专业领域法律培训，用覆盖全员的法律常识教育和业务法律知识两相结合的方式强化员工的法律观念和合规意识。还可通过组织违规案件专项分析、开展模拟法庭等法治宣传教育活动以及开展签订合规承诺书、法治文化示范阵地建设等合规文化建设活动，来不断提升管理人员和一线员工对法律风险的防范意识、引导树立员工的企业合规管理理念，实现从“要我合规”向“我要合规”的转变[9]。

科学严谨的规章制度可以保障企业运行的有序化和规范化，防止管理的任意性，规范员工的行为准则，建立评判对错的价值标准，发挥着企业内部法律文件的重要作用。与外部法律法规相比，企业的内部规章制度更容易渗透到企业与员工的日常经营中，是合规工作与防范法律风险的重要抓手。电力企业有必要对规章制度的内容进行动态的合规评价。

电力企业可通过建立规章制度检查工作机制，对照上级公司章程，对公司规章制度开展公司规章制度合法性审查，对已经无法适应新的合规要求和覆盖新的业务范围的制度，应当及时废除；对发现可能存在问题的规章制度提出合规性建议并及时更新；此外，对重点领域，如可再生能源业务、碳排放权交易领域，应及时根据相关领域法律法规的要求，建立起配套的管理框架体系和具体管理制度。

针对合同的法律风险管理，需要从合同前期准备、签订和履行环节全环节实现合规管理。在前期准备环节，合同承办部门应明确合同需求，确认是否符合企业内部管理要求，并对相对方资格进行审查。同时，需保留批复文件、管理文件、采购文件等合同订立依据。在合同签订环节，原则上应由电力企业为主起草合同，按照顺位选择标准合同文本，并注意对合同重点条款的审查。在合同履行环节，合同签订后需及时对合同资料文件按照内部规范整理归档合同，并确认合同生效节点及具体的履约节点，确保合同生效前不得实际履行合同；同时对合同履约节点及重要事件予以记录，定期向上汇总报送。最后对合同文本等相关材料进行收集、整理，并按公司相关规定移交归档。

同时，还需加强重点业务领域，如供用电合同、代理购电相关合同、金融类合同等类型合同的风险防范。在合同管理工作上，要健全业务与法律联动机制，电力企业的合同管理部门应会同各业务部门，实现合同协同监督机制；推动利用合同数字化管理平台，实现多部门合同数据共享，提升合同管理效率。

加强完善内部劳动相关规章制度、规范劳动合同的签订和解除、加强员工工伤法律风险防范等工作。针对与劳动者利益切实相关的内部规章制度，需注意内容要合法、用语规范；制定应当经过民主程序；且内容确定后应向劳动者公示。在签订劳动合同时，应以书面形式订立劳动合同、及时针对劳动合同的签订情况进行核实；在解除劳动合同时，应选择合法、合适的方式解除，履行必要的告知和送达手续，同时保留协商一致解除劳动合同的协议文本和关联证据。在处理工伤相关法律风险时，应完善电力企业的员工工伤保险制度，严格按照法律规定认定工伤，同时做好证据收集保存工作。

电力企业还要及时对用工模式进行调整，确保用工形式合法合规。如在主营业务岗位使用正式劳动合同用工；在合理范围内规范使用劳务派遣用工；在辅助性岗位如物业后勤、车辆驾驶等岗位选择有资质的服务供应商，采用业务外包的方式用工；在特殊岗位实行劳动借工的方式等[10]。在完善上述工作基础上，还可考虑设立企业劳动争议调解委员会，建立专业性劳动人事争议调解机制，以推动行业性、区域性调解组织的发展。

电力企业可以就行政处罚和刑事犯罪风险较高的重点领域，如电力市场数据交易合规、安全生产等领域梳理重点法律法规、监管要求以及行业规范，建立对应到具体责任部门的合规风险库。合规风险库中应包含国家法律法规、合规风险、规章制度、管控措施、及对应的业务领域等各个要素，以做到法律制度依据准确、风险点清晰、管控措施具体，最大程度防范行政和刑事法律风险。

例如，在碳排放权交易合规管理方面，电力企业应将碳市场交易相关流程和交易具体内容纳入合规风险库中，认真开展碳排放权合规检查，按时足额清缴碳排放配额，规范参与碳减排，以便更好地参与碳排放权交易，避免承担行政处罚或刑事责任。

在企业内部反舞弊方面，应当加大内部培训, 提高相关工作人员的风险意识, 防止因纪律和规矩意识淡薄而发生刑事案件；在安全生产事故的防范方面，应当健全落实责任到人的管理体系，构建健全的紧急事故处理体系，立足于自身企业的实际情况，积极与一线人员沟通，聆听其合理建议，有效整合安全生产工作，不断优化紧急事故的预防和处理体系[11]。

依法治企，合规先行。电力企业开展依法治企、合规管理对持续做大做强国有企业，具有重要意义。电力企业更需切实提升依法合规经营管理水平，重视并从多维度做好企业法律风险防范工作，加强合规宣传教育、提升企业员工合规意识，完善规章制度和管理体系，防范各类法律风险，努力打造具有国际竞争力的世界一流企业。