今年以来，山东省莒县人民法院以改进行政工作中存在的监管时效滞后、监督模式固化、服务方式被动等问题为突破口，在深入调研和科学论证的基础上，与莒县人民政府法制办公室联合探索施行了以“监督整合、划片管理、一线巡查、集中会审、定向反馈”为主要内容的行政行为一线巡回监督服务制度，充分激发法院在监督依法行政、服务基层管理、维护社会稳定方面的能动性，不断推进法治政府建设进程。

　　一、制度实施背景

　　近年来，随着经济社会的快速发展，新型行政管理对象不断涌现，行政管理工作日趋多元化和复杂化，基于常规行政管理而建立的行政诉讼监督机制已难以满足目前的行政监管工作所需，许多监管难题不断显现，主要表现在以下几个方面：

　　（一）监管时效滞后。常规的行政监督主要是以事后监督为主，多数行政管理瑕疵是在行政机关作出具体行政行为之后才被发现，此时，行政管理瑕疵所引发的各种不良影响已实际发生，行政监督机关只能在此基础上被动履行权利救济与行政监督职责，行政监督的时效性难以得到有效保障。

　　（二）监督模式固化。目前，行政监督机关主要是通过行政复议、行政诉讼等法定监管途径对各行政机关的行政行为进行监督，监管模式相对单一和固化，依托现有的行政监督模式，很难实现对行政机关日常行政行为的全面、及时、准确掌握，部分未进入行政复议和行政诉讼程序且存在瑕疵的行政行为不能及时被发现和纠正。

　　（三）服务方式被动。各行政机关在日常行政管理工作中会遇到各种疑难问题，如新旧法律如何适用、监管空白如何填补、自由裁量如何执行等等。对上述疑难问题，一般情况下，行政监督机关难以及时掌握，只有在收到行政机关提出的解答申请后才会给与指导或答复，服务方式相对被动，许多问题无法及时得到解决。

　　综上，若能建立一套综合的行政监督服务防控机制，使行政监督机关定期深入行政管理一线，及时了解各行政机关具体工作中存在的不足和遇到的困难，在第一时间提出有效的指导意见，进而实现对行政行为的全程监管，既能增强行政机关依法行政的压力感，促进其依法行政水平的不断提升，也可以有效避免行政管理瑕疵的出现，减少行政管理运行成本，增强行政监督实效。基于上述实际情况，经过深入调研、反复论证，莒县法院联合莒县人民政府法制办公室按照“前移监督关口、下移服务重心、创新监督模式”的总体思路，探索建立了行政行为一线巡回监督服务制度。

　　二、主要做法

　　（一）联合监管。人民法院和政府法制机构对行政行为都负有一定的监督职能，二者监管职能的出发点和落脚点是一致的，都是为了提升行政行为的合法性和规范性。行政行为一线巡回监督服务制度的实施主体是人民法院和县政府法制办，该制度将行政机关内部层级监督和外部司法监督有效结合，由县人民法院县和政府法制办对各行政机关实行联合监督服务，实现了监督资源的整合和优化，提升了行政监督效能。

　　（二）划片管理。按照业务相关、流程相连、职能相近的原则，将全县行政机关划分为财税管理、经济建设、经济管理、农口管理、社会服务、市场监管、卫生监管、政法路政、文体管理9个管理片区，对全县行政机关实行“片区式”集中监督服务，并在每个片区中临时指定1个牵头单位，负责片区成员单位间的联络工作。通过实行划片管理，可以将片区内各单位存在的类似、关联的问题全面梳理排查出来，集中进行指导和化解，达到解答一个指导一片的管理目的，有效增强了行政监督服务的针对性和成效性。

　　（三）一线巡查。由县人民法院和县政府法制办组成的制度实施工作领导小组定期深入到各行政单位和执法一线，对各行政单位的行政执法、行政决策、行政管理等方面的档案资料和依法行政工作开展情况进行一线巡查，对巡查过程中发现的好的经验做法，认真进行归纳和总结，并合理进行推广；对巡查过程中发现的问题，及时予以指出，并督促有关单位认真进行整改。同时，主动征询各单位在行政工作中遇到的难题和疑惑，对能够现场解答的，现场提出指导意见，对不能现场解答的，逐一进行登记，待提交片区会审会议研究。

　　（四）集中会审。根据一线巡查工作中搜集的问题，结合阶段性行政复议和行政诉讼中存在的问题，制度实施工作领导小组定期组织召开相应片区集中会审会议。会审会议主要有三方面的内容：一是通报在行政复议和行政诉讼工作中发现的各单位在行政管理工作中存在的问题，并督促有关单位作出整改；二是集中会审研究各片区单位提出的在行政管理工作中遇到的疑难问题，研究形成合法有效的指导意见；三是就新出台或修订的、与片区单位密切相关的法律法规，对有关片区单位业务人员进行集中辅导培训，确保各单位准确把握法律法规内涵。片区集中会审会议可以由领导小组确定召开，也可以由片区单位申请召开。

　　（五）定向反馈。在片区集中会审会议结束后，制度实施工作领导小组办公室及时就有关片区单位提出的疑难问题进行整理和研究，尽快拟定出科学合理的指导意见，经制度实施工作领导小组集体研究通过后，以制度实施工作领导小组名义制作《片区疑难问题指导意见书》，在第一时间对有关问题提出单位进行定向反馈，切实做到逢问必答，答复及时，指导有效。

　　三、保障机制

　　（一）加强组织领导。为保障“行政程序年”活动的有效开展，县法院联合县人民政府法制办公室成立了制度实施工作领导小组，由县政府法制办主要领导任主任，县人民法院分管领导任副主任，负责制度实施的具体组织协调工作，有效增强了制度实施的组织保障。

　　（二）健全配套制度。县人民法院和县政府法制办联合制定印发了《莒县行政行为一线巡回监督服务制度实施办法（试行）》（莒法发〔2012〕16号），对制度实施的具体内容、方法步骤、工作责任等都作出了明确规定，确保了制度实施的可操作性和各行政单位参与的积极性。

　　（三）实行跟踪问效。制度实施工作领导小组建立了定期回访制度，定期对各行政单位进行回访，及时了解和全面掌握制度实施的有关工作情况，认真听取各行政单位对制度实施工作的意见和建议，结合工作实际，对制度进行不断修正和完善，有效确保了制度实施的实效性。

　　四、初步成效

　　（一）由事后监督转为超前防范，构建了行政监督防控机制。通过实施一线巡回监督服务制度，将行政监督关口前移至行政行为作出之前，将行政监督重心下移至行政管理工作一线，充分发挥了法制机构和司法机关的行政监督职能，确保了违法或不当行政行为可以在第一时间被发现并及时得到纠正。今年以来，制度实施工作领导小组先后组织开展一线巡查活动9次，覆盖行政机关26个，查看行政管理类案卷材料130余宗，一线监督行政执法20余次，在拟作出的行政行为中发现行政管理瑕疵17处，全部及时予以指出和纠正，切实增强了行政监督的防控实效。

　　（二）由被动管理转为主动服务，搭建了便捷咨询服务平台。制度实施后，各行政机关可以依托片区集中会审会议，及时就在行政管理工作中遇到的疑难问题向制度实施工作领导小组反映和咨询，由制度实施工作领导小组研究制定科学有效的指导意见。今年以来，制度实施工作领导小组先后组织召开了经济建设、卫生监管、社会服务等片区集中会审会议3次，对各片区单位提出的城乡建设、环境保护、安全生产等方面的9类28个问题逐一进行了解答，确保了行政管理工作的有序开展。

　　（三）畅通了部门互通渠道，凝聚了行政管理合力。制度实施前，各行政机关的管理工作基本处于“各自为战”状态，部门间的沟通与交流较少，很多关联性问题无法及时得到解决。以违法建设监管为例，住建和国土部门从建设管理和土地管理的角度分别负有监管职责，制度实施前，由于单位间交流机制的缺失，两个部门对各自发现的、属对方职责的违法事项，无法及时向对方通报，违法行为也难以得到及时查处。制度实施后，住建和国土部门被划入同一片区，可以依托片区集中会审会议提供的交流平台，及时对有关情况进行沟通，积极为对方出谋划策，有效降低了行政运行成本，极大地提升了行政管理实效。

　　（四）提升了行政监管实效，规范了行政管理行为。制度实施后，由于行政监督防控机制的建立和部门咨询服务平台的搭建，各行政机关在行政管理中的问题得以及时纠正，具体工作中遇到的疑难问题得以有效解决，各行政机关依法行政的紧迫感和主动性进一步增强，行政管理的规范化水平进一步提升。2012年，全县行政复议和行政诉讼案件受理总量较去年同期分别下降16%和22%，在案件审理中发现的行政管理瑕疵较去年同期分别下降53%和46%。

　　（作者单位：山东省莒县人民法院） 

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