作为行政法一般原则的理由

本文主张行政效能原则应当加入行政法一般原则行列。因为，该原则不仅屡屡被制定法明确为行政机关（此处以“行政机关”作为公共行政主体的简易替代，下同）应予遵循的规范要求，而且，也经常被运用于对行政的监督审查尤其是司法审查上。加之，行政法学方法论正在反思检讨过分注重法适用论、法教义学的倾向之弊害。这些都将有助于行政效能原则的正名。

（一）制定法上的表现

立法者对行政效能原则是青睐有加的，“效率”“效能”字眼经常出现在成文规范之中，用于对行政机关的要求。在此择例说明之。

首先，效能原则在《宪法》上有明文基础。根据第27条第1款的规定，一切国家机关（自然包括行政机关）皆需“不断提高工作质量和工作效率”。“效率”与“质量”的结合，就是既追求节约、经济又考虑产出价值的“效能”。

其次，在行政组织法领域，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）（2017年修正）第12条第2项规定“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”是公务员应尽义务之一。此外，该法明确其立法目的包括“提高工作效能”，也指出公务员分类管理的目的是“提高管理效能”。在更为广阔的组织法领域，自1988年以来，全国人大对于历次以国务院机构改革为牵引的整个行政体制改革，都始终不变地将提高效率效能作为核心目标之一。

再次，在行政活动法领域，对于广泛存在的政府监管，第十二届全国人大第四次会议于2016年3月16日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，特别有“提高政府监管效能”一节。

　接着，在各个专门的行政管理和监管领域，效率或效能的立法例更是不胜枚举。如《银行业监督管理法》（2006年修正）第4条规定：“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《城乡规划法》（2015年修正）第10条规定：“国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。”

最后，但或许是最重要的，在缺乏行政法法典、缺乏针对所有行政过程的统一行政程序法的情况下，国务院为全面推进依法行政颁布的若干重要的规范性文件，都强调了行政效率或效能的重要性。例如，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》指出，“既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率，维护公共利益和社会秩序，保证政府工作在法制轨道上高效率地运行，推进各项事业的顺利发展。”2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“《依法行政纲要》”）对依法行政基本原则和基本要求有了较为完整、系统的阐述，其中提到基本原则之一是“必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来”，而“高效便民”是一项基本要求。2015年，中共中央和国务院联合发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》明确提出近五年法治政府建设的总体目标是，“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”这些文件虽然不是全国人大及其常委会制定的法律，但由于是国务院发布的，在科层制和考核制的条件下，事实上发挥着重要的约束作用。

（二）代表机关和行政系统内部监督审查上的表现

代表机关（即全国和地方各级人大）和行政系统内部，都在不同范围内、不同程度上、以不同方式，监督或者正在探索监督行政是否符合效能、效率要求。

代表机关最近的努力体现在对政府效能问题或相关问题的专题询问上。专题询问自2010年6月24日全国人大实行以来，地方人大纷纷学习和借鉴，之后日益成为重要的人大监督方式之一。近年来，地方各级人大常有专题询问，专门针对地方政府整体效能或者具体领域或事项的行政效能。例如，2018年7月，福建省霞浦县人大常委会为开展行政服务中心效能建设情况专题询问进行相应的调研；2018年4月26日，安徽省蚌埠市人大常委会举行“法治政府暨政府效能建设专题询问会”；2017年11月9日，湖南省湘阴县人大常委会开展“优化经济发展环境专题询问”。此外，也有来自地方人大的论者提出，“审查行政规范性文件时，要看其中相关规定实际上有没有降低了行政效率、节约行政资源，有没有增加当事人的程序负担。”

代表机关的这些工作是如何展开的，成效如何，还有待进一步的实证研究。然而，可以确定的是，与作为基本政治制度的人民代表大会制度之不断完善同步，代表机关会更多采取多种方式，监督行政是否达到效能原则的要求。

行政系统内部对行政效能的监督检查，可谓自古以来就存在。当前，在我国，政府绩效管理和效能监察是行政系统内部促进行政效能的两项重要机制。改革开放至今四十余年，政府绩效管理经历了目标责任制、效能建设、绩效评估、全面发展的演进过程。最近的《国务院工作规则》修订（2018年6月25日），继续强调要“严格绩效管理”。政府绩效管理作为一种源起于西方的观念，整合了新公共管理和政府再造的多种思想和理念，因而被普遍认为是提升行政效能的重要技术和工具。

行政效能监察是行政监察机关以提高行政效能为目的，对政府机关及公务员在行政管理活动中的行为、运转状态、效率、效果、效益的监督检查活动。自1989年提出以来，效能监察覆盖行政决策、行政执行和行政实施全过程。2010年，全国人大常委会修改《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》），特地明确“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”。只是，2016年开始的监察体制改革、2018年关于监察制度的宪法修改、《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的颁布和《行政监察法》的废止，尚未给效能监察以新的定位和归属。

（三）司法审查上的表现

代表机关、行政系统内部根据效能要求进行的监督审查，可谓是全方位的，是可以偏向于沟通、督促（如专题询问）或计算打分（如绩效评估）的，而不是在合法与违法二元符码之间作出非此即彼的选择。因此，即便效能原则的内涵和意义存在不确定性、模糊性和主观性，也不会给代表机关、行政系统内部对行政的效能监督带来阻碍。对行政活动的司法审查则不然。由于其必须受制于不告不理的诉讼原则，必须在行政诉讼法确定的有限审查范围（包括受案范围和审查强度）内进行，并且，必须对被审查的行政活动是否合法作出要么是要么不是的裁判，所以，效能原则在司法审查情境中是受到更多限制的。或许，正因为如此，效能原则内含的、相对更具确定意义的效率要求，在裁判者那里得到较多的考虑和适用。

考察已有的行政审判案例，效率原则主要应用于以下情形：

1.效率与拖延履行法定职责

行政机关应当在法定期限内或合理期限内履行职责，这已经成为行政法上一项明确无疑的规范。是否符合法定期限，易断；而期限是否合理，则存在一定的主观性。司法实践中，有法院以效率要求为依据，裁断行政机关是否拖延履行职责。

在“广西柳铁经济技术开发总公司诉北京市昌平区北七家镇人民政府不履行查处违法建设职责案”（以下简称“柳铁案”）中，被告以“对于是否为违法建设需要报请规划、国土等部门进行确认”为由，就其迟迟没有处理原告投诉进行辩护。对此，法院裁判指出：“从行政效率的角度而言，被告应当运用相关部门在查处违法建设过程中形成的行政协助关系，及时督促有权机关对涉案建设办理审批手续的情况作出确认。”类似地，在“郭长城诉辉县市公安局履行法定职责案”（以下简称“郭长城案”）中，一审法院认为：“被告方在出警后近50天时间内，没有采取任何有效措施，违背了应当高效便民的行政效率原则。”在“刘殿明要求确认北京市公安局朝阳分局拖延履行职责违法案”（以下简称“刘殿明案”）中，法院明确提到：“行政效率原则是公安机关在任何历史时期履行行政职责均应遵循的基本原则。行政主体应对申请人的申请事项积极办理，在不符合申请条件时应给予申请人明确回复，而不应对行政相对人的申请长期不予答复。”

2.效率与违法超期决定

行政活动必须遵循法定时限，是对行政机关的一项程序要求，其本身就被认为是行政效率原则的具体要求之一。行政活动超出法定时限，可以直接认定其违法，而不必再诉诸行政效率原则去进行判断。行政机关逾期所作决定，也应该是可撤销的。然而，在特定情形中，法院反而应用行政效率原则，判定违法超期决定不宜撤销。

在“淄博干式真空泵有限公司诉山东省知识产权局专利行政处理案”（以下简称“淄博干式真空泵案”）中，被诉专利行政处理决定是山东省知识产权局针对原告的侵权行为所作，但确实存在超出时限的问题。一审法院经过权衡，作出如下裁判（二审法院也予以支持）：“设立法定办案期限，其目的是为了提高行政效率，打击侵权行为，及时维护专利权人的合法权益，若因超期作出处理决定而将该决定予以撤销，与该规定的宗旨和精神不符，亦不利于专利权人实体权益的保障以及维权；且被告虽然在该程序上存有瑕疵，亦未影响到原告的实体权利，亦未达到足以撤销被诉侵权纠纷处理决定的程度，对原告该项主张，原审法院不予支持。”法院的逻辑在于，对于一个实体合法的处理决定，仅仅因为程序超期而撤销之，反而不利于打击专利侵权行为、保护第三人专利权益的效率。

类似地，在“李党林诉西安市人民政府行政复议案”（以下简称“李党林案”）中，西安市劳动和社会保障局超出法定60日期限对原告作出工伤认定，第三人兴源公司向西安市政府申请复议，复议决定以工伤认定超期为由撤销该认定。原告起诉后，二审法院的裁判提及：“此规定是为了提高行政效率，及时维护行政相对人及利害关系人的合法权益，在本案中，如果以此规定为由撤销工伤认定决定，责令重新作出，势必会造成行政期限的进一步拖延，与立法本意不符”。

3.效率与行政正当程序

程序正当原则（又称“正当程序原则”）已是学理上普遍认可的行政法基本原则，且在行政审判中得到广泛应用。当然，在特定案件中，判断某个程序设置是否符合该原则，仍然会有新的争议、新的司法论理出现。其中，效率原则已经成为法官裁断正当程序争议问题的一个考量。

在“宝珀有限公司诉中华人民共和国国家工商行政管理总局商标评审委员会商标异议行政纠纷案”（以下简称“宝珀案”）中，原告提出“商标评审委员会未提前告知合议组成员，使其丧失申请回避的权利，属于程序违法。”法院对此的回应是：“行政程序考虑到效率因素，不能当然适用诉讼程序的规定。鉴于现行法律既未规定商标评审委员会有提前告知合议组成员的义务，亦未规定商标评审委员会在组成合议组后告知当事人的期限，因此，商标评审委员会未在作出裁定前告知合议组成员，并无不妥，本院予以确认。……宝珀公司完全可以在事后主张合议组成员应当回避未予回避属于程序违法，此亦符合行政效率原则。”

虽然“宝珀案”的原告、被告和法院都没有明确提及正当程序，但是，宝珀公司的程序主张无疑牵扯到一个公认的正当程序要求，即公正原则，又称避免偏私原则、自己不得做自己案件法官原则等。根据该原则，行政公务人员与所处理的事项有利害关系的，应当回避。回避有主动回避和依申请回避两种情形。依申请回避即是根据当事人或其他利害关系人提出的回避申请，在判断该申请理由成立的情况下作出的回避。而若要保障回避申请权的行使，前提当然是要保障知情权，即有权知道准备参与行政处理的公务人员。这些都是公正的正当程序之应有之义。不过，“宝珀案”又提出一个新问题：当事人或其他利害关系人是有权事前知道还是事后知道？法院出于对行政效率原则的考虑，认为事后知道、事后申请回避也是可以的。

在“北京希优照明设备有限公司不服上海市商务委员会行政决定案”（以下简称“希优案”）中，原告参加一项采购招标活动而未中标，向被告提出质疑，被告责令招标机构重新评标，可重新评标的结果仍然对原告不利。被告作出“同意专家复评意见，维持原评标结果”的处理决定，同时将重新评标报告予以网上备案，招标网当即自动生成第三人中标公告。争议的焦点之一是：被告只是在网上公告最终中标结果，未向原告送达书面的针对其投诉的处理决定书，是否属于程序违法。由于本案相关的商务部规章《机电产品国际招标投标实施办法》（2004年修订，在判决中又称《13号令》）对此未予明示，故争论的实际也是程序正当与否的问题。

法院以行政效率为据，认为被告不存在程序违法：“原告选择本涉案投标项目，就表明其接受网络化的招投标方式和相关质疑处理的电子政务化行政处理方式。……电子政务的初衷在于提高行政效率、节约行政成本，如果都以纸质记载文字为形式要件，则不能发挥计算机技术在提高行政效率上的优势。……被告市商委对重新评标进行审核后，以公告形式在网络上作出的行政决定，符合《13号令》有关程序的规定，《13号令》也没有规定以网络方式作出行政决定的，还要另外向相对人送达书面的处理决定书。”

4.效率与工伤认定申请时效的起算时间

效率原则还被法院用来确定工伤认定申请时效的起算时间。在“杨庆峰诉无锡市劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案”（以下简称“杨庆峰案”）中，原告申请被告作出工伤认定的时间，距离工伤事故发生日已近3年，但原因是，原告是在申请日前的1年内才感受到事故对其造成的伤害，并被医生诊断为与事故有因果关系。被告以原告申请超出《工伤保险条例》第17条第2款规定的1年期限为由，作出不予受理的决定。

案件争议点是，《工伤保险条例》规定的“事故伤害发生之日”，应该是“事故发生之日”，还是“事故伤害结果发生之日”。被告主张前者，理由是若工伤认定申请的提出没有时间限制，就会“影响办事效率，妨碍劳动保障部门及时、准确地查明事实。”法院没有支持这一观点，其在进行文义解释的同时，还对效率原则做了如下诠释：“如果将事故发生之日作为工伤认定申请时效的起算时间，则劳动保障部门在工伤事故发生后，伤害后果没有马上出现的情况下，也无法及时、准确地查明事实，无法作出正确的处理，反而必将造成行政管理资源的浪费，影响劳动保障部门的工作效率，也不利于工伤职工合法权益的保护。”

除以上详述的案例外，在执法交警与被处罚相对人对是否闯红灯各执一词的情况下，法院考虑效率原则，支持一名交警执法及其提供的证据；在纳税人质疑税务稽查局是否依法具有应纳税款核定权时，法院承认法律对此未予明确，但法院从税收征管效率出发认为，该项权能是税务稽查局查处涉嫌违法行为所不可避免的。这些显然都不能穷尽法官考虑行政效率原则并以其为据作出裁判的案例，但这些示例已经足以表明，行政效率原则在司法审查中得到比较广泛的应用。

文章来源于网络  侵权联系删除