全民所有制企业改制法律实务操作要点

全民所有制企业（源于“全民所有制工业企业”之称，实践中亦称作“国有企业”，国有企业的内涵广于全民所有制企业。近四十年的发展历程中，全民所有制企业一直在关系国计民生的重要行业和关键领域发挥着主导作用。为了提振企业活力、顺应社会市场经济发展趋势，自1986年启动全民所有制企业改革，伴随着改革开发的国家战略布署，全民所有制企业改制的大幕就拉开至今已有三十余年。

2015年8月24日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）中提出，到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。2017年7月，国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制工作实施方案》，明确要求2017年底前，按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》登记、国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业（不含中央金融、文化企业），全部改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

全民所有制企业改制后的法人主体一般可分为两种，国有独资公司和有限责任公司。

国有独资公司是依据《公司法》第六十四条规定，指国家单独出资，由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国资监管机构履行出资人职责的有限责任公司。国有独资公司是一类特殊的一人有限责任公司，其特殊表现为该有限责任公司的股东只有一个且为法人股东，即国务院或各级地方政府授权的国资监管部门作为唯一出资人。

有限责任公司是现代企业制度的组织形式，全民所有制企业通过公司制改制，能够实现企业所有权和经营权分离，有助于企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的独立市场主体。

全民所有制企业改制的主要法规和政策依据

1、中华人民共和国全民所有制工业企业法

2、中华人民共和国公司法

3、中华人民共和国企业国有资产法

4、企业国有资产监督管理暂行条例（国务院令第378号）

5、国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知（国办发[2003]96号）

6、国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知国办发[2005]60号

7、国务院国有资产监督管理委员会关于进一步贯彻落实《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》的通知国资发改革[2006]131号

8、公司注册资本登记管理规定（2014）

9、《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）

10、《公司登记管理条例》

11、《企业法人登记管理条例》

12、各部门规章《事业单位国有资产管理暂行办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《企业国有资产交易监督管理办法》

13、相关文件

（1）《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》

（2）《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号）

（3）《国资委关于贯彻落实<中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见>的通知》（国资发研究〔2015〕112号）

（4）《国务院国资委关于规范国有企业改制工作的意见》（国办发〔2003〕96号）

（5）《国务院国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见》（国办发〔2005〕60号）

（6）《国家税务总局关于全民所有制企业公司制改制企业所得税处理问题的公告》

（7）《中华全国总工会关于在国有企业改制中切实维护职工合法权益的意见》（总工发〔2005〕50号）

（8）《中华全国总工会关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》（工发电〔2009〕61号）

（9）《中华全国律师协会律师办理国有企业改制与相关公司治理业务操作指引》

改制前准备工作

国有产权登记及其他改制前事项：拟改制企业若未办理过国有产权登记，则应根据《国家出资企业产权登记管理办法》的规定，于改制之前办理国有产权登记，对拟改制企业所占有的国有资产进行确认；改制企业国有产权登记的机关为其国资监督管理主管部门。申请改制，并根据改制企业企业具体情况聘请律师事务所和会计师事务所中介机构参与，这是改制的第一步。

改制企业国有产权持有单位为国资监管机构的，可由该国资监管机构直接提出改制要求。若拟改制企业在改制后变为非国有控股的公司，则核准申请或提出改制要求的国资监管机构应当将核准后的改制申请或提出的改制要求报同级人民政府批准。

全民所有制企业改制的主要流程

（一）清产核资

国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序；改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。拟改制企业的清产核资结果经企业出资人、主管部门或主管国资监管机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。

（二）法律尽职调查、财务审计和资产评估

企业实施改制必须由审批改制方案的单位确定的中介机构进行财务审计和资产评估。确定中介机构必须考察和了解其资质、信誉及能力；不得聘请改制前两年内在企业财务审计中有违法、违规记录的会计师事务所和注册会计师；不得聘请参与该企业上一次资产评估的中介机构和注册资产评估师；不得聘请同一中介机构开展财务审计与资产评估。改制企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产须纳入评估范围，评估结果应由批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。

（三）制定企业改制方案

根据清产核资、财务审计和资产评估报告，改制企业国有产权的持有单位或由其委托的中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业除外）制定《改制方案》。《改制方案》应包括以下内容：改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构；企业的债权、债务落实情况；职工安置方案（企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等）；改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。

（四）确定改制后公司注册资本

根据法规和地方政策的规定，改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司,可以上一年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据,待公司章程规定的出资认缴期限届满前进行资产评估。改制为股权多元化企业,要按照有关规定履行清产核资、财务审计、资产评估、进场交易等各项程序,以资产评估值作为认缴出资的依据。

（五）企业内部审议改制方案

根据企业章程的规定，召开总经理（厂长）会议、党委会会议等决议通过改制方案。改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。

（六）出具法律意见书

律师对改制方案出具法律意见书，法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具，拟改制为国有控股企业且职工（包括管理层）不持有本企业股权的，可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。

（七）改制方案批准

国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的,须预先报经同级人民政府有关部门审核,批准后报国有资产监督管理机构协调审批;涉及政府社会公共管理审批事项的,依照国家有关法律法规,报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为非国有企业（国有股不控股及不参股的企业），改制方案须报同级人民政府批准。

（八）实施改制方案

根据改制方案及《中华人民共和国公司法》《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等法律规定，进行新公司名称核准或变更登记，制定公司新章程，进行公司登记和税务登记，职工劳动关系和社保处理，债权债务承继等其他需要变更或处理的事宜。