律师观点分析

徐XX与海安县国土资源XX再审行政裁定书
江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行申710号
再审申请人(一审原告、二审上诉人）徐XX，男，1964年12月11日生，住海安县。
被申请人(一审被告、二审被上诉人）海安县国土资源XX，住所地海安县海安镇江海东XX。
法定代表人苏XX，局长。
委托代理人储X，海安县国土资源XX工作人员。
委托代理人周XX，江苏XX律师。
再审申请人徐XX因要求确认行政行为无效并撤销一案，不服海安县人民法院（2015）安行初字第00049号行政裁定，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院于2015年9月18日作出(2015)通中行终字第00316号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。徐XX不服，向本院申请再审。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院经审查查明，2003年6月27日，海安县国土资源XX（以下简称海安县国土局）向徐XX发出海镇地（2003）226号《海安镇村（居）民建住房批准用地通知书》(以下简称《通知书》)，主要内容为：你户建住房用地申请报告，于2003年4月4日经县政府批准，同意拆除原住房172.14平方米，在新宅地拆迁建房建筑占地面积84平方米，新老总建筑占地面积84平方米。总宅基地面积为120平方米，其中建设用地120平方米，退还原宅基地面积144.9平方米，使用土地性质为集体土地，取得使用权方式为使用土地。有关应缴经费以及土地管理方面的注意事项已全部办理完毕。现准予到镇建设管理办公室领取建筑工程规划许可证，按批准面积用地建房。动工时须经镇土管所派员会同有关部门和村委会、组干部到场放线，划拨建房用地，确定界址，方可施工。工程结束后，须报镇土地管理所验收，核发宅基地使用证，退回建房用地保证金。如违反批准用地建房，将依法按章处理。相关承办人在该通知后签字，国土局盖X。
一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。就本案而言，从案涉通知书的内容可以看出，海安县国土局向徐XX发出案涉通知书实则是告知了徐XX建房用地审批的具体内容，并进一步告知徐XX下一步建房应当办理的手续以及相关注意事项。该通知书是海安县国土局为徐XX办理用地审批手续过程中的程序性事项，不是行政机关和行政机关工作人员所作的行政行为，并且告知行为本身不对徐XX的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，一审法院遂裁定驳回徐XX的起诉。
徐XX不服，提起上诉，称，案涉通知书没有发给徐XX，且通知书确认了徐XX的建房面积等内容，凭该通知书就可以领取建筑工程规划许可证，证明该通知书对徐XX的权利义务产生影响。海安土地管理服务站2004年才成立，2003年不可能做出该行政行为。请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。
海安县国土局二审答辩称，案涉通知书对徐XX的权利义务不产生影响，自2001年底便存在海安土地管理服务站的称谓，徐XX的起诉超过起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。法律规定的二十年、五年的最长起诉期限，是指相对人不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限。只要自行政行为作出之日起超过以上期限，无论相对人是否知晓了行政行为的内容，法院均不再受理。其中，“因不动产提起的诉讼”是指不动产取得、变更、消灭等直接涉及物权变动的行政行为，本案所涉的《通知书》并不属于上述行为，应当适用五年的最长期限，海安县国土局作出该通知书的时间为2003年6月，利害关系人至迟应当于2008年6月就该通知书提起诉讼，徐XX至2015年才提起行政诉讼，已经超过了法定的五年的起诉期限。
二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回上诉，维持原裁定。
徐XX申请再审的主要理由为，1.原审法院认定不清，证据不足。申请人于2003年并没有申请建房，《海安县村居民住宅用地审批表》对申请人没有法律效力。同时作为《通知书》前置程序的《海安县村居民住宅用地审批表》在乡镇长签名、落款时间上均为虚假，原审法院对实际审批时间没有查清，不能判断本案超过了起诉期限。2.原审法院适用法律错误。《通知书》是取得物权的前置条件，能够直接引起物权登记确认的行政行为，应属于涉及不动产之诉。原审法院适用五年最长起诉期限不恰当。3.原审法院裁定程序违法。本案中被申请人没有答辩，一审没有调查，也没有询问申请人，对申请保存的能够证明上诉人没有超过期限的证据并没有调取，未经开庭审理就迳行作出裁定，违背法律规定。请求撤销海安县人民法院(2015)安行字第00049号和南通市中级人民法院(2015)通中行终字第00316号行政裁定，改判支持申请人一审诉讼请求。
本院在复查期间召集双方当事人进行询问，徐XX陈述其2008年建房时，海安镇土地管理所会同村委会、组等相关干部到场放线，海安县国土局对此不持异议。
另查明，徐XX诉海安县住房和城乡建设局行政审批一案，江苏省南通市中级人民法院作出(2015)通中行终字第00319号行政裁定，认定徐XX“后于2008年完成指定区域房屋的建设，实际建筑面积为266平方米，另建设附属平房22.21平方米”、“2008年4月23日，海安县城市管理行政执法局因徐XX超建行为向徐XX发出行政处罚听证告知书，其中载明‘徐XX于2003年9月份在海安镇镇南XX未按照许可证的规定建设建筑物，超建计建筑面积97.8平方米。”海安县国土局一审提交的海安县人民政府印发的海政发［1999］6号《海县村(居)民建房用地管理暂行办法》第八条规定，村(居)民建房用地(包括居住用户、附属用房建筑用地、庭院、家前屋后少量绿化地)必须坚持一房一处且不超标准的原则，根据乡镇人均耕地情况，采用房人结合，以户为主的办法确定，其中4人以下户(含4人)为基准户，5人以上(含5人)为超基准户。村(居)民建房用地的控制标准为人均耕地1亩以下(含1亩)基准户120平方米。住房和附属物的建筑占地面积不得超过建房用地面积的百分之七十。
本院认为，本案被诉的行政行为系海安县国土局发放海镇地(2003)226号《通知书》。《最高人民法院关于执行 若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，海安县国土局作出《通知书》的时间为2003年6月，申请人徐XX认为《通知书》实际发放时间不清，不能认定其起诉超过法定的起诉期限。但其2008年建房时，海安镇土地管理所会同村、组相关干部到场放线，2008年房屋建成后，因超建行为被海安县城市管理行政执法局行政处罚。故徐XX至迟在2008年对于《通知书》的具体内容应当知晓的。根据上述规定，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算最长不得超过2年。徐XX至2015年才提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。二审法院适用五年最长起诉期限不当，但以徐XX提起行政诉讼已超过法律规定的起诉期限为由，裁定驳回其起诉的裁判结果并无不当。
综上，徐XX的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行 若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回徐XX的再审申请。
审　判　长　臧　静
审　判　员　赵　黎
代理审判员　张　伟
二〇一七年一月十六日
书　记　员　钱XX