《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》的适用范围、内容变化和效力层级

2022年6月14日，财政部和住房城乡建设部联合出台《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号）（下称：《完善结算通知》），自2022年8月1日起施行。

《完善结算通知》共三个条文，与2004年《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）（下称：《2004结算暂行办法》）相比有较大变化，下面笔者从《完善结算通知》的适用范围、内容变化、效力层级等几个角度进行探讨与分享。

一、《完善结算通知》的适用范围

《完善结算通知》系对《2004结算暂行办法》的完善，《2004结算暂行办法》第二条规定“凡在中华人民共和国境内的建设工程价款结算活动，均适用本办法”，《完善结算通知》的适用范围应同《2004结算暂行办法》一致，即“在中华人民共和国境内的建设工程价款结算活动”。

但《完善结算通知》第一条明确了该条文的适用主体，即“政府机关、事业单位、国有企业建设工程”，故此，《完善结算通知》的三个条文在适用范围上有所区别，第一条“将进度款支付比例提高至80%”仅适用于政府机关、事业单位、国有企业建设工程，而关于发承包双方可以约定进行过程结算的第二条，则适用于在中华人民共和国境内的所有建设工程价款结算活动。

二、《完善结算通知》将进度款支付比例提高至80%，质保金比例下调至3%

《完善结算通知》第一条的核心内容就是“政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%”。2004年由财政部和建设部出台的《2004结算办法》第十三条第（三）款规定：根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款，质量保证（保修）金为5%……新发布的《完善结算通知》中，将之前的最低比例“60%”提高到了“80%”，质保金降至3%，大大利好建筑企业，可以有效优化项目现金流，帮助建筑企业的资金尽快回笼。但需要注意的，这一条款仅针对政府机关、事业单位、国有企业的建设工程，而对于其他企业投资建设的项目并不在此规定要求范围内。

三、如何理解“进度款支付比例可由发承包双方根据项目实际情况自行确定”？

《完善结算通知》第一条中“同时，在确保不超出工程总概（预）算以及工程决（结）算工作顺利开展的前提下，除按合同约定保留不超过工程价款总额3%的质量保证金外，进度款支付比例可由发承包双方根据项目实际情况自行确定”。那么“自行确定”可以低于“80%”而“任意”确定工程款支付比例吗？

笔者认为，《完善结算通知》应该是进度款支付比例的下限为“工程价款的80%”，上限为“工程价款总额减去预付款和质量保证金”，并且质量保证金的比例不能超过工程价款总额的3%。

首先，结合《完善结算通知》上下文义，笔者认为，在同一条文中，前半部分已经明确最低比例是80%的情况下，后半部分的“自行确定”要以“不低于80%”为前提，而不应与之相矛盾。

其次，结合《2004结算办法》第十三条第（三）款“发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款”的规定，此次完善后的《完善结算通知》，支付条件应该更为优越，而不应倒退，所以“自行确定”的比例不应该低于“80%”。

再次，《完善结算通知》第一条“在确保不超出工程总概（预）算以及工程决（结）算工作顺利开展的前提下”和“除按合同约定保留不超过工程价款总额3%的质量保证金外”两句作为“自行确定”的前提条件，只能解读“自行确定”的范围在工程价款的“80%”以上，否则发承包双方“自行确定”到工程价款的60%甚至50%的话，就根本没有讨论超盖（预）算和超付的必要了。

四、《完善结算通知》建议推行过程结算

实务中，工程项目竣工后的结算过程都不会太短，一个项目两年内能办完结算很正常，三五年也很常见。且大多数合同中都约定了“审计”条款，即便合同中没有“审计”条款，发包人“审核”、“确认”过程常常不合理拖延整个工程的价款结算，甚至无法完成结算，无法回收工程款给承包人带来巨大的现金流困难。在之后通过仲裁、诉讼解决争议的过程中，出现的工程造价鉴定、工程质量鉴定等程序，再拖上一两年也不足为奇，短时间内根本无法实现资金回收。

此次《完善结算通知》第二条规定，当年开工、当年不能竣工的新开工项目，发承包双方可以通过“约定”，使得“过程结算”有所依据，将结算与项目管理相融合，可以说是从源头解决了结算难的问题，原文表述为“发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期，对周期内已完成且无争议的工程量（含变更、签证、索赔等）进行价款计算、确认和支付，支付金额不得超出已完工部分对应的批复（预）算。经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。”

此处需要注意的是“发承包双方通过合同约定”，也就是说承包方不能当然的在政府投资项目中适用“过程结算”，而是要将“过程结算”的条款预置在施工合同中。只有发承包双方的在签订合同时写进了“过程结算”的相关条款，才能在履约过程中，使过程结算行为有所依据。这不仅对承包人争取合同条件的缔约能力提出考验，也对日后履约过程中的项目管理水平提出了严格的挑战。

五、《完善结算通知》的法律效力是怎样的？强制适用吗？

《完善结算通知》系财政部和住房和城乡建设部联合发布的公文，是对《2004结算办法》的完善，层级属于规范性文件。按照国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发〔2018〕37号文件表述，“规范性文件”是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

违反《完善结算通知》不会直接导致发承包双方的施工合同无效。但规范性文件可以作为人民法院裁判说理的依据，会对对司法审判产生影响。结合《完善结算通知》中的具体规定，比如第一条涉及政府机关、事业单位、国有企业，那么相关单位如果违反了《完善结算通知》要求，可能需要承担行政责任；而《完善结算通知》第二条为建议性的规定，“过程结算”的适用需要有合同依据，即适用的前提必须发承包双方在合同条款中进行相关约定。