土地权属出现争议，是否可以向法院直接起诉呢？

  1.土地权属争议应当先由政府处理，对政府的处理决定不服，才可以提起行政诉讼——冯子细与云安县人民政府土地权属纠纷上诉案

  案例要旨：根据土地管理法的规定，土地所有权和使用权争议，应当先由政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。在当事人都持有争议土地的权属证书，但涉案土地权属证书的颁发部门不同，且无法肯定该权属证书真实有效性的情况下，如政府已对一方当事人提出的土地权属调处申请依法立案调查，应当先由政府进行处理。另一方当事人此时以政府颁发土地使用权证的行为违法，侵犯其合法权益为由提起行政诉讼的，人民法院不宜受理。

案号：（2007）粤高法行终字第69号

审理法院：广东省高级人民法院

来源：《人民司法·案例》2008年第16期

   2.法院无权通过判决来直接确认土地所有权的归属——济源市克井镇枣庙村第二村民小组不服济源市人民政府土地行政处理决定案

案例要旨：我国法律、法规均明确规定，确定集体土地所有权，授予县级人民政府行使，而未授予审判机关。因此，法院的司法权，不能代替行政权，法院不能直接通过判决来确定土地所有权的归属。

审理法院：河南省高级人民法院

来源：《人民法院案例选》2001年第3辑（总第37辑）

   3.人民政府的职能部门不得以自己的名义对土地权属争议作出处理决定——慈溪市高新密封材料有限公司不服慈溪市国土资源局注销国有土地使用证案

   案例要旨：土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见报人民政府作出处理决定。人民政府的职能部门，可就案件的事实进行调查，并拿出初步处理意见，报经所属人民政府批准后以人民政府的名义发布处理决定。土地权属争议的处理决定权是法律赋予人民政府的职权，人民政府的职能部门以自己的名义对土地权属争议作出处理决定的，属行政主体不适格。

审理法院：浙江省慈溪市人民法院

来源：《人民法院案例选》2004年第4辑（总第50辑）

----学者观点

   一、土地权属争议的协商解决

   土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决。因土地权属不明、范围不清、界线不明引起的土地所有权和使用权争议，各方当事人本着互谅互让的原则，经协商取得一致意见后，签订土地权属协议书，并应立即持协议书向土地行政主管部门申请登记确认，领取土地证书，避免反复。应当注意的是，争议当事人签订的协议不得损害第三方利益，包括国家利益，否则该协议无效或部分无效。

   所谓协商，就是指土地所有者或者使用者之间在土地所有权或者使用权发生争议时，由当事人在自愿、互谅基础上，按照本法（《中华人民共和国土地管理法》（2004修正））及其他有关法律的规定，在不损害国家和集体的正当土地权益，不损害社会公共利益的前提下，直接进行磋商，自行解决纠纷。

   当事人间自己协商解决争议，有利于团结，也有利于今后协作关系的发展，在农用土地的争议上，自行协商不会影响生产。而且协商的程序比较简单。其形式一般应采用书面形式。属于临时性的问题，双方口头同意即时解决了的，也可以不用书面协议。属于长时间的问题，则以书面形式为妥，以免节外生枝。总之，自行协商能使纠纷尽快解决，防止损失扩大，并能节约开支。自行磋商有时也可以请第三者从中斡旋，但以双方当事人的意思一致作为协议的根据，签订权属争议的协商解决协议。这种协议在当事人自愿基础上执行，如果一方反悔，拒绝执行，另一方只有诉请人民政府土地管理机构进行调处。（摘自《土地管理法及配套规定新释新解（上册）》，唐德华、高圣平主编，人民法院出版社2008年版。）

   二、政府对土地权属争议案件的调解和裁决

   人民政府土地管理部门受理土地争议案，一般采取调解和裁决两种方式来进行调处。

   1、调解

   土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解。调解应当符合自愿、合法的原则。

   调解是解决双方或多方当事人间发生土地权益争议的一种习惯方法。根据我国现行调解制度可分人民调解，主管业务部门的行政调解，仲裁机构调解和法院调解等四种。土地管理机关的调解即属行政调解，调解时应注意掌握以下几点：

  （1）查明事实，分清是非，明确责任。调解不是“和稀泥”，必须“以事实为根据”。即在查明事实的基础上分清是非，在分清是非前提下明确责任。因此进行调解前要将发生纠纷的原因，争执的经过，争执后产生的后果了解清楚。事实不清，责任不明，调解就没有基础。

  （2）依照法律、法规、政策进行耐心细致的说服工作。法律、法规是调解土地纠纷的准绳。凡是有法可循，都要以法为准。要向当事人宣传法律、法规、政策的精神和的严肃性。在这个基础上做耐心细致的说服工作，使他们的认识逐步趋向统一，取得解决纠纷的共同意愿。

  （3）原则性与灵活性的统一。所谓原则性，就是要坚持法律、政策的规定；所谓灵活性，是指在不与法律政策相违背的情况下，考虑具体情况，从实际出发，实事求是地解决问题。

  （4）争取有关部门的配合与支持。土地争议如涉及各个方面的，要主动与有关部门联系，征求他们的意见，取得他们的配合与支持，以便进一步了解情况，帮助做争议双方的工作，使问题得到妥善解决。

   人民调解与土地管理部门的行政调解在性质、形式和效力上都是不相同的。两者的区别是：

   人民调解是一种诉讼外活动，它是在一定的群众组织主持下进行的。采取合法与自愿相结合的原则。协议内容有一定余地，协议无统一的格式，一般由主持人、当事人双方签字，注明协议生效时间即可。由于人民调解无严格的法律约束力，当事人一方或双方反悔，都可直接向人民法院起诉。任何人、任何单位都不能强制执行其协议，也不得干涉当事人向法院起诉。有人也曾主张人民调解也应有法律约束力，但这只是一种意见，不能作为定论。

   土地管理机关进行的行政调解虽也是一种诉讼外活动，但它是根据本法（《中华人民共和国土地管理法》（2004修正））授权进行的，具有特定的行政效力，即当事人双方都应按照协议书规定的内容履行。如一方不履行或拒绝履行，另一方可请土地管理部门运用行政权力要求对方按协议履行。如义务方不接受土地管理部门的劝告，土地管理部门可根据另一方的请求作出行政裁决。

   由于该项调解是在土地管理部门主持下进行的，所以调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当写明：

  （1）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务；

  （2）争议的主要事实；

  （3）协议内容及其他有关事项。

   调解书经当事人签名或者盖章，调处人员署名并加盖土地管理部门的印章后生效。具有法律效力，作为土地登记的依据。

   2、行政裁决

   调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理规定。

   处理决定应当包括以下内容：

  （1）当事人的姓名或者名称、法定代表人的姓名、职务、地址；

  （2）争议的事实、理由和要求；

  （3）处理认定的事实和适用的法律、法规等依据；

  （4）处理结果；

  （5）不服处理决定申请行政复议和向人民法院起诉的期限。

（摘自《土地管理法及配套规定新释新解（上册）》，唐德华、高圣平主编，人民法院出版社2008年版。）

----法律依据

   1.《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）

   第十六条  土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

   单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内， 向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

   2.《土地权属争议调查处理办法》

   第九条  当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。

   3.《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》

   第二条  公民、法人和其他组织对人民政府或者其主管部门就有关土地的所有权或者使用权归属的处理决定不服，或对人民政府或者其主管部门就房地产问题作出的行政处罚决定不服，依法向人民法院提起的行政诉讼，由房地产所在地人民法院的行政审判庭依法受理。

   4.《国土资源部办公厅关于对有关土地权属争议调查处理权限问题的复函》

江西省国土资源厅：

　　你厅《关于有关土地权属争议调查处理权限问题的请示》（赣国土资文字〔2004〕14号）收悉。经认真研究，现函复如下：

　　一、县级以上国土资源行政主管部门不包括设区市国土资源行政主管部门依法设立的派出机构。

　　二、派出机构应当以设立该派出机构的国土资源行政主管部门的名义调查和调解土地权属争议案件；调查和调解的法律后果由设立机关承担。对于需要做出处理决定的，由设立派出机构的国土资源行政主管部门报同级人民政府做出处理决定。

                                                                                                                                    二〇〇四年五月二十日