一、背景

　上世纪八十年代我国进行了住房制度改革，而公有住房制度改革是其重中之重，城镇职工根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房改革政策规定，按照成本价或者标准价购买的已建公有住房简称房改房。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》(法发[1992]38号)第三条规定：“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”可见，在过去很长一段时间里，人民法院并不介入职工之间以及职工与单位之间因建房、分房、占房、腾房纠纷的审理和裁判，这类纠纷是通过有关部门解决的。

　　二、案情

　蔡某原系某中学教师，1985年4月，蔡某在该校园内分的住房一套，并于1994年1月办理了部分私有产房产证，1997年起，当地开始按照国家房改的有关政策实施房改，按照国务院房改精神，校园内的住房不参加房改，但享受有关优惠政策，1999年，蔡某按照当时的政策在教育局集资修建的家属楼分得住房一套，并享受了房改优惠政策，但其在校园内的房产证并未交出，教育局亦未要求其交出，2002年，教育局安排教师陈某入住至今。2002年，蔡某亡故，2012年，其子以继承人的身份办理了房改房单独所有的房屋权属证书。教育局认为该房屋权属是其所有，遂以房产局和蔡某之子为被告请求撤销权属登记证书，并确认其房屋所有权。

　三、分歧 

时过境迁，房改已基本完成其历史使命，但房改房引发的纠纷日益明显，尤其是按照房改政策规定学校内房产不参加房改引发的纠纷凸现上升趋势，对房改房引发的纠纷案件，人民法院是否应该受理有着两种不同意见，第一种意见是不应该受理。房改房是发生在职工所属单位与其职工之间(管理者与被管理者之间)的内部行为，双方不是平等的民事活动主体；带有因双方间的身份依附关系而形成的福利性质。因此，房改房又称之为福利房。实行住房房改以来，从中央到地方，房改房一直受政策和政府规范性文件调整，如何实施，如何开展，享受房改的对象，享受房改的面积……，都是在政府的职能、职权范围内展开。国家至今也没有制定一部法律来调整房改房。房改房所发生的争议及纠纷，应由有关行政部门或政府来处理。对此，最高人民法院于1992年发出的“关于房地产案件受理问题的通知”第三条就作出明确的规定，房改房所引发的纠纷立案受理，目前缺乏法律依据

   第二种意见是法院应当受理。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》这一司法解释虽未废止，但因已经完成了历史使命而实际失去了意义。史进时迁，人民法院亦应与时俱进正确认识房改过程中出现的新问题，准确把握房改公房的性质，将房改公房引起的纠纷纳入司法调整的范围之内，对此类纠纷案件进行审理裁判，及时解决矛盾，才能为经济体制改革服务，保障社会的公平与正义。故房改房纠纷案件应当属于人民法院主管的范围，人民法院受理并裁判好此类案件，有利于人民安居乐业和国家长治久安。

　　四、分析

　　笔者倾向于第二种意见，但法院作为民事案件或者行政案件受理时，均会不同程度出现民行交叉的情况，房改房纠纷案件往往涉及房改房登记行为，应该慎重对待。房屋所有权登记涉及两个法律关系, 一个是作为登记基础的房屋所有权民事法律关系,属于民事案件的受案范围， 一个是行政机关对登记申请给予审查并核准登记的行政登记法律关系，属于行政诉讼的审查范围。因此，当已登记的房屋权属发生纠纷时，作为非法律专业人士的当事人是提起民事诉讼诉请法院确认房屋的所有权归属，还是提起行政诉讼诉请撤销房屋登记行为还是并行提起两种诉讼？通常，当事人的行政诉讼请求都是撤销行政登记行为，其实这只是一个表面上的争议，实质争议仍是民事权利争议。而行政诉讼由于其自身的特性只能审查行政机关作出行政行为的合法性问题，无法解决民事争议。我国现行法律和司法解释并未对民行交叉案件的审理程序和法律适用作出明确的规定，怎样处理房改房纠纷案件中的民行交叉问题，应当贯彻下面三个原则：

　　（一）释明原则。释明民事诉讼和行政诉讼两种不同诉讼的功能，促使原告明了并及时修正诉讼标的。虽然选择诉讼标的既是当事人的权利,也是当事人的义务，但由于对民事诉讼和行政诉讼的性质以及程序功能缺乏了解，房改房登记行为纠纷中，绝大多数原告起诉的目的，是要确认其对讼争不动产的合法民事权利，即不动产权属民事争议，然而相当部分所选择的诉讼标的却是提起行政诉讼，要求撤销行政登记行为，即当事人往往不能准确选择诉讼标的或明确其诉讼请求。当出现当事人未能准确选择诉讼标的或明确其诉讼请求情形时，为了使房改房登记行为纠纷能够一次性彻底解决,人民法院理应就房改房登记行为纠纷民事诉讼和行政诉讼的功能问题向原告释明,在此基础上帮助原告及时修正诉讼标的，寻求最佳诉讼救济方式,从而实现诉讼标的的融合。

　　（二）民事优先原则。原告起诉房改房登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机不成熟，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定 “当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”在房地产登记中，登记机构对引起房地产权属变动的原因行为是一种形式审查，登记机构对房地产权属的登记也不代表对原因行为合法有效的认定。所以，原因行为的瑕疵不能因登记而得到补正，登记行为合法也并不意味着原因行为合法有效。如果原因行为无效或被撤销，即使已办理登记也将导致权属变动无效。可见，房地产权属的变动从根本上来说取决于引起权属变动的原因行为，房地产登记对原因行为不会产生实质影响。因此，在房改房登记行为案件中，当事人实际主要是对登记所涉及的民事法律关系有争议，只是由于该行为为登记机构所确认并基于登记而生效，导致登记行为被卷入到诉讼中，呈现民事与行政纠纷交织的状态。解决这一矛盾的根本在于确定原因行为的法律效力，如果原因行为的效力没有认定，即便提起行政诉讼，也不能解决问题。所以，应当确定民事诉讼优先的法律原则。

　　（三）特别情况下行政优先原则。在实践中，很多案件的当事人往往认为房地产登记系国家机关作出的行政行为，是对不动产权属状况的最终有效确认，撤销登记行为才是最终解决权属争议的最有效、最直接的途径，故提起行政诉讼成为其首选。房地产的登记行为可能引发一个行政诉讼和一个或者多个民事争议，只有当行政登记机关的登记行为作为原因而导致产生民事纠纷的根源这一特别情况下，行政应当优先。在行政诉讼过程中仅应对登记机构的登记行为进行审查并作出判决。行政诉讼在判决时，亦不宜作出维持登记行为的判决，采取驳回诉讼请求等形式，应避免因行政判决的既判力制约民事诉讼对原因行为进行裁决后变更的可能性。