律师观点分析
原告余XX，男，1962年5月6日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。
委托代理人晏XX，湖南XX律师。
被告长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区郭亮中XX。
法定代表人舒XX，该局局长。
委托代理人刘X，该局工作人员。
委托代理人龚XX，湖南XX律师。
被告长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道XX。
法定代表人冯XX，该局局长。
委托代理人文XX，该局工作人员。
委托代理人徐X，湖南XX律师。
原告余XX与被告长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城自规分局）、长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市自规局）土地行政征收及行政复议一案，于2020年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本和其他诉讼材料，并依法组成合议庭于2020年7月1日公开开庭进行了审理。原告余XX及其委托代理人晏XX，被告望城自规分局的委托代理人刘X、龚XX，长沙市自规局的委托代理人文XX、徐X均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余XX诉称：原告经申请政府信息公开，知悉望城自规分局于2018年9月4日发布了[2018]37号《长沙市望城区国土资源局征地补偿安置方案实施公告》（以下简称《实施公告》）。原告不服，向长沙市自规局申请行政复议。长沙市自规局于2020年5月14日作出了长资规复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持望城自规分局作出的《实施公告》。原告认为：1.长沙市自规局未听取其意见，未作出调查核实，作出的复议决定违法；2.征地公告项目不是为了公共利益需要，完全是企业用地行为；3.项目涉及3.6716公顷水田，系基本农田，依法应当由国务院批准；4.用地在先、审批在后，公告发布前，已经组织违法施工；5.《实施公告》程序违法，项目未召开动员大会、社员大会、没有任何形式的宣传，所有公告仅在村部张贴，未告知被征地村民，组长无权代表组上的村民放弃听证。特起诉，请求：1.依法确认《实施公告》违法，并依法撤销该公告；2.对规范性文件《长沙市望城区征地补偿安置办法》（望政办发[2014]30号）及其实施细则（望政办发[2016]86号）进行合法性审查并确认违法；3.依法撤销《复议决定书》。
原告余XX向本院提交的证据有：
证据1.《实施公告》。拟证明望城自规分局于2018年9月4日发布公告，但是没有告知包括原告在内的光达被征收农民。
证据2.《复议决定书》。拟证明长沙市自然资源和规划局维持了望城自规分局的征地补偿安置方案实施公告。
证据3.望城区铜官街道对原告等的信访回复。拟证明望城自规分局发布的实施公告所涉及的范围铜官街道早已设立拆迁指挥部，并于2017年以吴X制药项目的名义征收土地、组织违法施工，掩埋菜地、鱼塘、良田。很明显违法用地违法施工在先，征地实施公告在后，且项目名称不一致，谎称召开了动员会、听证会，实际根本没有。
证据4.《国土违法行为举报信移送告知书》和《关于湖南省12336违法线索调查情况回复》。拟证明铜官街道、铜官园区于2018年4月及以前违法征用土地、违法施工，因原告等村民的举报，望城自规分局被迫进行了查处。表明望城自规分局先征收后补征地手续的事实客观存在，明显违法。
证据5.吴X制药项目禾家组土地补表。拟证明望城自规分局于2017年就以吴X制药项目的名义进行征地补偿，实施违法拆迁，诱骗不懂法的农民拆迁腾地。
证据6.吴X土地费分配明细。拟证明望城自规分局因吴X项目征收禾家组土地的费用已经拨付一部分，组上进行了分配。但原告等部分村民因不满违法征地没有领取。
证据7.信息公开的告知书（望资规信公[2019]134号）。拟证明吴X项目没有征地手续，29批次项目的实施公告与实际拨付资金的吴X项目不符，属于项目套用；实际征地在先、发布公告在后，违法用地在先，应当撤销公告。
证据8.光盘（视频资料）。拟证明29批次项目违法用地、违法施工在先的事实。
被告望城自规分局答辩称：一、望城自规分局作出的《实施公告》事实清楚、证据确凿、程序合法。二、望城自规分局作出的《实施公告》主体适格，内容适当、适用法律法规正确。三、望政办发〔2014〕30号、望政办发〔2016〕86号规范性文件制定程序合法。四、望政办发（2014）30号和望政办发（2016）86号规范性文件内容适当。五、诉讼事项中相关问题的解释说明。1.关于货币安置区域农业人口每人限价商品房购房指标55平方米，是否低于长沙市每人80平方米，购买价格高出长沙市平方米的一倍的问题。长沙市人民政府关于印发《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》（长政发〔2015〕21号）的通知第三条规定，各区县人民政府是被征地农民安置的主体。鼓励各区县积极探索被征地农民的住房安置模式，可以采取由各区县人民政府组织建设保障性住房，按规定价格销售给被征地农民。团购商品房和货币补助的实施办法由各区县人民政府制定。县（市）和望城区域范围内住房分配面积和购买价格，由县（市）和望城区人民政府另行制定并报市征地办备案。望城区人民政府根据长沙市人民政府关于印发《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》（长政发〔2015〕21号）的通知第三条规定，结合本区域实践情况，探索本区域范围内安置模式，给每个被安置的农业人口发放购房补助和补贴后，另行每人发放限价商品房的购房指标55平方米制度，已报市征地办备案，并不同于长沙市人民政府市辖区范围内的保障住房按建筑面积每人80平方米，由被征地农户购买，保障住房的购买均价格按1200元／平方米计算；2.关于被征农民纳入社保的问题。望城区人民政府实施的望政办发〔2014〕30号和望政办发〔2016〕86号文件中规定的被征收农户社保问题，是严格根据《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》制定的，明确实施货币安置的人员纳入城镇就业服务和社会保障体系，被征地农民的社会保障按照有关规定执行。被征地农民于房屋拆除后次月开始享受社会保障待遇。根据望城拆迁发展历史经历的拆迁政策和安置方式的不同，针对未享受社保政策待遇的，为充分保障原有被征收户的社会保障问题，望城区人民政府出台《长沙市望城区被征地失地少地农民生活补助实施方案》，系现行一直执行有效的关于社会保障的文件。3.望城区仍按县政府履职的问题。原望城县于2011年撤县改区后，因望城的行政区域，行政体制，人事管理一直沿用“一改三不改”的政策，在未出台新政策前，一直保留原有体制。撤县改区，并不对拆迁补偿安置标准造成影响，长沙XX各区（县）人民政府均是根据《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）执行征收的，以此否认2011年发布征收土地公告效力的理由不能成立；4.关于《农用地转用、土地征收审批单》是否符合公共利益的问题。原告在起诉状中提到的涉案项目不涉及到“公共利益”，不符合征地的法定前提条件。新土地管理法已于2020年1月1日修正实施，在修正前，相关集体土地上征收拆迁的公共利益未进行明确界定，且尔康立邦项目也是为广大群众服务的，应归属于公共利益范畴。该项目是否符合公共利益，湖南省人民政府在用地审批时已对其进行审查，原告认为不是为了公共利益的征收的理由不能成立；5.该项目用地是否需要报国务院批准的问题。根据《土地管理法》第四十五条的规定，涉及征收基本农田，基本农田以外超过35公顷的，需报国务院批准。而本案申请审批的用地总面积才23.2514公顷，地类系耕地，且不涉及基本农田，故不需要报国务院批准；6.该项目用地是否有合法征收土地手续问题。该项目在用地报批前，进行预征地告知听证，项目用地报审批后，长沙市望城区发布征收土地公告，望城自规分局作为土地行政管理部门，对该项目用地的人口和房屋进行调查、概算，依法发布征求意见公告和实施公告，分别进行张贴公示送达，确保被征收人的知情权，符合土地管理法实施条例第二十五条规定的程序，其征收程序合法，原告认为没有合法征收手续的理由不能成立。综上所述，望城自规分局作出的《实施公告》事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
望城自规分局向本院提交的证据有：
证据1.[2017]政国土字第19号审批单、用地红线图、证明、土地利用总体规划图、预征地公告[2017]44号、送达回证、公示相片。拟证明征收的土地已经湖南省人民政府合法审批，地类仅系耕地，且不涉及基本农田，数额未达国务院审批标准，不需要报国务院批准，余XX与该实施公告无关。
证据2.望征[2018]38号征收土地方案的公告、送达回证，张贴照片。拟证明征用的土地已由长沙市望城区人民政府发布征收土地公告，并在被征地集体经济组织中张贴、送达，公示了建设用地项目名称、用途、征地位置、面积、征地补偿标准及安置办法。
证据3.征求意见公告[2018]33号及其送达回证和张贴照片。拟证明望城自规分局对被征的土地进行征地补偿登记，拟定征地补偿安置方案，对征地补偿的内容和事项进行公示，发布征求意见公告，送达并张贴公示在被征地集体经济组织，告知对房屋面积有异议的可申请复查，以及对征求意见公告申请听证的权利。
证据4.资金到位证明、银行存单、征地补偿安置方案实施公告呈报表，《实施公告》，送达回证，张贴照片。拟证明发布实施公告前，征拆资金已足额到位。征地拆迁补偿安置方案经长沙市望城区人民政府批准后，望城自规分局发布征地补偿安置方案的实施公告，在村组张贴公示，同时告知对补偿安置有争议的，自公告发布之日起10日内向区人民政府申请协调的权利。
证据5.关于对规范性文件审查申请的回复。拟证明涉案文件是按程序取得的规范性文件，是合法有效的。
长沙市自规局答辩称：1.长沙市自规局作出的《复议决定书》程序合法。2020年2月4日，长沙市自规局收到原告提交的《行政复议申请书》。2020年2月10日，长沙市自规局作出《行政复议申请转送函》（长资规复转字〔2020〕1号），将原告提出的第二项复议请求移送长沙市人民政府进行合法性审查。2020年3月30日，长沙市司法局向长沙市自规局作出《关于对规范性文件审查申请的回复》。2020年4月1日，长沙市自规局作出《行政复议恢复审理通知书》，恢复对案件的审理。2020年5月14日，长沙市自规局作出长资规复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》并邮寄送达原告，原告于2020年5月15日签收（本人签收），故复议程序合法。2.《复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。长沙市望城区人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十条的规定发布《征收土地方案公告》（望征〔2018〕第38号）后，望城自规分局发布了〔2018〕33号征求意见公告。征地补偿安置方案经长沙市望城区人民政府批准后，望城自规分局于2018年9月4日发布《实施公告》，符合法律规定。长沙市自规局据此维持原长沙市望城区国土资源局作出的《实施公告》，符合上述规定。综上所述，长沙市自规局作出的《复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
长沙市自规局向本院提交的证据有：
证据1.《行政复议申请书》；
证据2.《行政复议申请转送函》（长资规复转字[2020]1号）；
证据3.长沙市司法局《关于对规范性文件审查申请的回复》及邮寄凭证；
证据4.《行政复议恢复审理通知书》及邮寄凭证；
证据5.《行政复议答复通知书》（长资规复答字[2020]8号）及邮寄凭证；
证据6.《行政复议答复书》及证据目录；
证据7.《复议决定书》及邮寄送达凭证。
证据1-7拟证明：长沙市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》（长资规复决字[2020]8号）认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
本院依职权调取了以下证据：1.（2020）湘8601行初132号行政裁定书；2.（2020）湘01行终362号行政裁定书。拟证明与原告余XX同一村组的案外人余XX同样对本案的《实施公告》不服，于2019年9月29日向长沙市自规局申请行政复议，长沙市自规局于2019年12月26日作出复议决定，维持望城自规分局的《实施公告》，余XX不服《实施公告》和复议决定，于2020年1月14日向法院提起行政诉讼，一审法院以超过起诉期限为由裁定驳回了余XX的起诉，二审法院维持一审裁定。原告认为上述证据与本案不具有关联性。被告认为上述证据可以证明原告的起诉同样超过了起诉期限。
本院对原、被告所提交的证据和本院依职权调取的证据与案件的关联性、形式上的合法性、内容的真实性均予以认可，但有关原、被告主张的证明目的和证明力的大小，本院需综合全案进行审查并以审理查明认定的事实为准。
经审理查明，2017年3月6日，原长沙市望城区国土资源局发布预征地公告［2017］44号《预征土地方案公告》，告知拟征地位置、拟征地用途、征地补偿政策和标准、安置方式，以及申请听证权利等事项，并送达至拟征地集体经济组织，在村务公开栏予以张贴。2018年7月3日，经湖南省人民政府［2018］政国土字第19号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市望城区铜官街道华城XX、花实村23.2514公顷土地，用于望城区年产2017年度第二十九批次建设用地（增减挂钩）。余XX系长沙市望城区铜官街道华城XX村民，在该项目红线范围内有承包地。2018年8月10日，长沙市望城区人民政府发布望征［2018］第38号《征收土地方案公告》。2018年8月21日，原长沙市望城区国土资源局发布征求意见公告［2018］33号《征收补偿安置方案征求意见公告》，公告了征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿安置费用、安置办法并告知当事人申请复查、听证的权利。2018年9月4日，经长沙市望城区人民政府批准，原长沙市望城区国土资源局发布《实施公告》，公告征收土地房屋数量、征地补偿安置费用、安置办法、拆迁腾地期限，并载明对补偿安置有争议的，可以在公告发布之日起10日内向长沙市望城区人民政府申请协调。上述公告均于发布当日送达至长沙市望城区村民委员会，并在征地现场予以张贴公示。
2019年12月16日，原告余XX通过申请政府信息公开从望城自规分局获得《实施公告》。余XX不服该《实施公告》，于2020年2月4日向长沙市自规局申请复议。2020年2月10日，长沙市自规局作出《行政复议申请转送函》（长资规复转字〔2020〕1号），将原告提出的对规范性文件《长沙市望城区征地补偿安置办法》（望政办发[2014]30号）及其实施细则（望政办发[2016]86号）合法性审查的复议请求移送长沙市人民政府进行合法性审查并停止对具体行政行为的审查。2020年3月30日，长沙市司法局向长沙市自规局作出《关于对规范性文件审查申请的回复》，认定上述规范性文件制定主体、制定权限、制定程序均合法。2020年4月1日，长沙市自规局作出《行政复议恢复审理通知书》，恢复对案件的审理并向被申请人望城自规分局发出了《行政复议答复通知书》。2020年4月17日，望城自规分局向长沙市自规局提交了《行政复议答复书》和作出行政行为的证据及依据。2020年5月14日，长沙市自规局作出《复议决定书》，维持望城自规分局作出的《实施公告》。原告余XX本人于2020年5月15日签收该复议决定书。
另查明，案外人余XX（与原告余XX同一村组）同样通过申请政府信息公开方式获取本案的《实施公告》后，于2019年9月29日向长沙市自规局申请行政复议，长沙市自规局于2019年12月26日作出复议决定，维持望城自规分局的《实施公告》，余XX不服该《实施公告》和复议决定，以望城自规分局和长沙市自规局为被告，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼，本院以超过起诉期限为由裁定驳回余XX的起诉，湖南省长沙市中级人民法院于2020年5月19日维持一审裁定。
本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉期限规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。可见，行政诉讼的起诉期限是从知道或者应当知道行政行为之日起计算。关于如何确认原告知道或是应当知道《实施公告》内容的时间节点问题。原告余XX主张是2019年12月16日通过政府信息公开方式获得《实施公告》后才明知该公告的内容。而本案中，被告望城自规分局出具了2018年9月4日在被征收土地所在的村内张贴、送达《实施公告》的书面证明及视听资料，经查证属实，且有生效法律文书确认该《实施公告》的其他行政相对人余XX于2020年1月14日提起的行政诉讼已超过起诉期限，而原告余XX并无证据证明存在与余XX案不同的特殊情况。因此，本院认定余XX知道和应当知道《实施公告》内容的时间节点为该公告张贴期间。关于原告余XX于2020年2月4日申请行政复议是否超过行政复议申请期限的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。但法律法规并未规定在行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请复议期限的，应当如何确定行政复议申请期限。本院认为，既要考虑保护行政相对人的利益，又要兼顾到行政复议制度与行政诉讼制度的衔接，既不能简单适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款关于申请复议期限六十日的规定，又不能违背司法终局裁决原则，对已经超过起诉期限的案件，不能也不应当允许行政相对人通过提起行政复议后再进入行政诉讼程序。因此，对行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请复议期限的，行政相对人申请复议的期限应该参照行政诉讼法及其司法解释有关起诉期限的规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。参照上述规定，对行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请复议期限的，行政相对人申请复议的期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，《实施公告》于2018年9月4日在被征地范围内张贴并送达至被征地村委，至余XX2020年2月4日提起行政复议，应认定已经超过复议申请期限，长沙市自规局不应受理其复议申请。因此，原告余XX的起诉已经超过起诉期限，其复议申请亦超过复议申请期限，复议机关应不予受理，已经受理的，法院应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，裁定一并驳回原告对原行政行为和复议决定的起诉。
综上，原告余XX的起诉已经超过起诉期限，对已经超过起诉期限的，行政相对人不能通过申请政府信息公开和申请行政复议来重启行政诉讼程序，否则，将破坏行政诉讼法有关起诉期限、司法终局裁决等重要的制度设计。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款（二）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：
驳回原告余XX的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 方院平
人民陪审员 张荣辉
人民陪审员 苏 麟
二〇二〇年七月十五日
书 记 员 廖XX