土地违法案件行政处罚决定纠纷案

土地违法案件行政处罚决定纠纷案

广东省惠州市中级人民法院

行 政 判 决书

（2019）粤13行终237号

上诉人（原审原告）深圳市科联石油化工有限公司。

被上诉人（原审被告）博罗县自然资源局。

被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。

上诉人深圳市科联石油化工有限公司因行政处罚暨复议纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人深圳市科联石油化工有限公司委托代理人颜智鹏，被上诉人博罗县自然资源局委托代理人，被上诉人惠州市自然资源局委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，位于园洲镇xx村委会xx小组“圳仔圈”2817平方米土地属园洲镇xx村委会xx经济合作社所有，土地规划地类型为城乡建设用地及一般农用地，其中城乡建设用地2432平方米，一般农用地385平方米。2012年3月1日，该经济合作社将上述案涉土地出租给广州xxx投资顾问有限公司，租期自2012年6月1日起至2042年5月31日。2016年1月1日，广州xxx投资顾问有限公司将承租的案涉土地转租给吴x平，租期自2012年6月1日起至2042年5月31日。2017年10月13日，吴x平又将其承租的案涉土地转租给邹x开，租期自2017年11月1日起至2042年5月31日。2017年10月28日，邹x开再次将其承租的案涉土地转租杨x铭，杨x铭系原告公司员工，此后原告将案涉土地中的2693平方米土地作为仓储用地，将土地作硬质化建设并在上面安装储油罐等设施。2018年6月，博罗县国土资源局园洲国土资源所在巡查中，发现原告未经批准擅自占用土地作仓储用地，原博罗县国土资源局遂决定对原告的违法行为立案查处。2018年6月26日，原博罗县国土资源局向原告作出《责令改正违法行为通知书》，因无法联系杨x铭，将该他通知书张贴于案涉仓储项目大门。2018年6月27日，作出博国土资（监）字[2018]3055号《行政处罚告知书》及博国土资（监）字[2018]3056号《国土资源行政处罚听证告知书》，拟对原告处以责令恢复原状和罚款的行政处罚。处罚告知书和听证告知书并告知原告享有陈述、申辩及要求听证的权利。2018年9月5日，原博罗县国土资源局向原告送达上述两份告知书。2018年7月4日，原博罗县国土资源局作出博国土资（罚）字[2018]1528号《土地违法案件行政处罚决定书》。2018年9月10日，原博罗县国土资源局向原告送达该行政处罚决定书。原告不服，于2018年9月19日向原惠州市国土资源局作出行政复议申请。原惠州市国土资源局于2018年9月20日受理该复议申请，于2018年11月16日作出《延长行政复议期限通知书》，以案情复杂为由，决定延期至2018年12月20日作出复议决定。2018年12月24日，被告惠州市自然资源局作出惠市国土资（行复）字[2018]60号《行政复议决定书》，决定维持原博罗县国土资源局作出的博国土资（罚）字[2018]1528号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告于2018年12月29日签收该《复议决定书》，在法定期限内向法院提起本案行政诉讼，请求判如上述所请。另查明，根据2018年12月28日的惠州市人民政府机构改革方案，将市国土资源局的职责，以及市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建市自然资源局，不再保留市国土资源局。根据2019年3月13日的博罗县人民政府机构改革方案，组建博罗县自然资源局，不再保留县国土资源局。

原审法院认为，本案是土地行政处罚暨行政复议纠纷，被告博罗县自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依法拥有对辖区内土地违法行为进行行政处罚的职权。原博罗县国土资源局、惠州市国土资源局的土地管理职责已整合变更为博罗县自然资源局、惠州市自然资源局，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十三条的规定，博罗县自然资源局、惠州市自然资源局是本案适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告未申请使用国有建设用地，擅自对农民集体所有的土地进行硬质化建设并在土地上建成储油罐等仓储设施，原告的行为构成未经批准非法占用土地进行建设的行为，原博罗县国土资源局据此认定原告违法，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出责令退还非法占用的土地、拆除和没收违建设施、恢复土地原状以及罚款的行政处罚决定，符合上述法律、行政法规的规定。原告认为案涉土地系其向农村集体组织承租、租赁合同中约定出租方应协助办理场地的建设用地和报建等手续等，对此原审法院认为，原告与案外人的协议不能证明原告使用土地的行为合法，原告的上述理由不充分。另，原博罗县国土资源局已履行了对原告违法行为的调查勘验、听证告知、处罚告知和送达等程序，其处罚行为程序合法。综上，原博罗县国土资源局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，是合法的行政行为。原惠州市国土资源局受理了原告的复议申请后，向原博罗县国土资源局送达了《提出答复通知书》，对双方的材料进行了书面审查，并作出了《延长行政复议期限通知书》。至于原惠州市国土资源局未在2018年12月20日延期届满日作出《行政复议决定书》，考虑到被告仅延迟4天作出复议决定，并未对原告的重要程序性权利或实体权利造成实质损害，属程序轻微违法。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条的规定，原审法院依法确认原惠州市国土资源局作出的《行政复议决定书》违法，但不撤销该行政复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项以及上述所引用的法律、法规规定，判决如下：一、确认原惠州市国土资源局于2018年12月24日作出的惠市国资（行复）字[2018]60号《行政复议决定书》违法。二、驳回原告深圳市科联石油化工有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告深圳市科联石油化工有限公司负担。

上诉人深圳市科联石油化工有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院对博罗县自然资源局程序违法的事实视而不见，导致判决错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十一条规定，行政机关必须在作出行政处罚前告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，否则行政处罚不能成立。依据原审法院查明的事实，博罗县自然资源局系在作出行政处罚决定后两个月后才告知本公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，显然违反了行政处罚法第三十一条、第四十一条规定，未在作出行政处罚决定前告知本公司作出该行政处罚决定的事实、理由和依据，剥夺了本公司申辩权利，存在严重的违法行为，依法不成立，应予以撤销。原审法院虽然查明了先处罚后告知的事实，但又认定博罗县自然资源局程序合法，显示是前后矛盾且错误的。二、博罗县自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条对本公司进行处罚系适用法律错误，而且博罗县自然资源局在处罚前，也没有按照行政强制法第三十五条的规定事先予以催告;也没有按照第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，予以公告，限期当事人自行拆除；而且，博罗县自然资源局的行政处罚决定第一项存在拆除和没收两个决定，但没有告知本公司哪部分属于应拆除部分，哪部分属于没收部分，实际根本无法执行。三、本案取得土地为合法取得，不需要退回给原农民集体，仅仅是需要恢复原状。本公司所使用的土地，系向邹x开租赁，而邹x开又系向广州市富丹莱投资顾问有限公司租赁，广州市富丹莱投资顾问有限公司又系向博罗县××镇×××村xx经济合作社和博罗县园洲镇xx经济联合社承租，并经过博罗县××镇×××村委会见证，在该份租赁合同中，明确包括涉案土地在内的34032平方米的土地为建设用地，且出租给广州市xxx投资顾问有限公司自行规划，开发经营工业、厂房等事宜，而涉案土地周边确实均为工业用途用地，且涉案土地交付给本公司承租时，已经经过平整，并没有农作物。本公司承租前，博罗县自然资源局下属园洲镇国土所工作人员也曾到现场查勘，并对利用该地块仓储提出了整改意见，但未提出禁止性要求。在本公司开工建设直至2018年6月被行政处罚时，也没有任何村民或其他政府部门人员要求本公司停工交回土地，因此，本公司并非擅自占用或非法占用涉案土地，而是通过合法的土地流转取得涉案土地的使用权。因此，本案不存在非法占用土地的情形。四、本公司并没有在涉案土地上进行建设活动，仅仅是放置了储存沥青的储存罐，该部分储存罐也不能视为建筑物，仅能视为可移动的设备设施，随时可以移走，因此，本公司的行为也不属于新建建筑物或设施，博罗县自然资源局将移动设备设施视为建筑物予以没收没有法律依据。综上所述，博罗县自然资源局作出的行政处罚决定存在程序违法、适用法律错误、认定事实错误、不具备可执行性等问题，原审法院予以维持显然是错误的，为此，本公司特提出上诉，恳请贵院查明事实真相，作出公正处理。上诉请求：1.请求判令撤销惠州市惠城区人民法院作出的(2019)粤1302行初10号《行政判决书》；2.请求判令撤销博罗县自然资源局作出的博国土资(罚)字[2018]1528号《土地违法案件行政处罚决定书》和惠州市自然资源局作出的惠市国土资(行复)字[2018]60号《行政复议决定书》。

被上诉人博罗县自然资源局答辩称，一、上诉人非法占用涉案土地事实清楚，证据确凿。2017年11月27日，本局在土地动态巡查中，发现施工人员未经批准，擅自在位于博罗县××镇×××村xx小组“圳仔圈”（土名）地段、面积为2693平方米的土地(该土地现状地类为耕地)上进行施工建设。2018年6月24日，经联合调查查明，涉案土地权属园洲镇xx村委会xx经济合作社，2012年3月1日，该合作社土地出租给广州xxx投资顾问有限公司；2016年1月1日，后者将其承租的土地部分转租给吴x平；2017年10月13日，吴x平又将其承租的土地部分转租给邹x开；2017年10月28日，邹x开再将其承租的土地部分(即涉案土地)转租杨x铭作为上诉人仓储用地；本局立案查处时，上诉人已将涉案的2693平方米的土地使用水泥等耐久性建筑材料进行硬地化建设，并搭建了简易板房作仓储用地。上述事实有《土地租赁合同》、《证明》、《关于我镇土地违法用地的报告》、《营业执照》、《土地利用现状图》、《土地利用总体规划图》、《涉案土地现场照片》等予以证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，上诉人未经申请审批，擅自对涉案土地进行硬地化建设并在土地上建成储油罐等仓储设施，其行为构成未经批准非法占用土地进行建设的行为，事实清楚，证据确凿。上诉人诉称其与案外人的协议而使用涉案土地的行为合法，及没有在涉案土地上进行建设活动，缺乏事实和法律依据。二、本局对上诉人作出土地违法行政处罚决定程序合法。经博罗县人民政府组织相关部门联合调查，在查明上诉人非法占用土地的事实后，本局多次联系上诉人，但均无法与其取得联系。2018年6月26日，本局对上诉人非法占用土地行为立案查处，并作出《责令改正违法行为通知书》{博国土资(整)[2018]19074号}，因无法与上诉人取得联系，该通知书张贴于涉案土地现场；20l8年6月2日，本局分别作出《行政处罚告知书》{博国土资(监)字[2018]3055号}、《国土资源行政处罚听证告知书》{博国土资(监)字[2018]3056号}，告知上诉人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，及依法享有的权利。本局已依法履行了对上诉人非法占用土地违法行为的调查勘验、听证告知、处罚告知及送达程序，对上诉人作出土地违法行政处罚决定程序合法。三、本局作出土地违法行政处罚决定，适用法律、法规正确。2018年6月26日，本局对上诉人非法占用土地行为立案查处，并作出《责令改正违法行为通知书》{博国土资(整)[2018]l9074号}。因当时无法联系上诉人，便将该通知书张贴于涉案土地现场；20l8年6月27日，本局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，分别作出了《行政处罚告知书》{博国土资(监)字[2018]3055号}、《国土资源行政处罚听证告知书》{博国土资(监)字[2018]3056号};20l8年7月4日，本局作出《土地违法案件行政处罚决定书》{博国土资(罚)字[20l8]1528号}，对上诉人非法占用涉案土地(面积2693平方米)作仓储用地的行为，作出“退还土地，恢复土地原状，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款80790元”的处罚决定。本局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》适用法律、法规正确。四、本局并未实施强制执行，上诉人所述与事实不符。本局虽对上诉人作出行政处罚决定，但本局至今既未组织相关部门联合执法，也未实施或委托其他组织实施没收上诉人财产的行政强制执法行为，其上诉理由缺乏事实和法律依据。综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持；上诉人诉请缺乏事实与法律依据，请求法院依法驳回其上诉、维持原判。

被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、原审法院作出的判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人未经申请使用国有建设用地和农用地，擅自对农民集体所有的土地进行硬质化建设并在土地上建成储油罐等仓储设施，上诉人的行为构成未经批准非法占用土地进行建设的行为。原博罗县国土资源局作为行政区域内的土地行政主管部门根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定认定上诉人非法占用土地，并责令退还非法占用的土地、拆除和没收违建设施，恢复土地原状以及罚款的行政处罚决定，符合行政法规的规定。上诉人与案外人的协议不能证明上诉人使用土地的行为合法，另原博罗县国土资源局已履行了对上诉人违法行为的调查勘验、听证告知、处罚告知和送达等程序，其处罚行为程序合法。本局作为复议机关在作出《行政复议决定书》延迟4天，虽有程序轻微暇疵，但上诉人的重要程序性权利和实体性权利都未有实质损害。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。二、上诉人的第一项上诉请求不明确，第二项上诉请求无事实和法律依据。(一)上诉人上诉状的第一项诉讼请求为请求判令惠州市惠城区人民法院作出的(2019)粤1302行初l0号《行政判决书》，并没有提出明确的上诉请求。(二)博罗县自然资源局作出具体行政行为程序并无违法。上诉人认为博罗县自然资源局程序违法，本局认为没有法律依据。博罗县自然资源局在2018年6月27日作出博国土(监)字第[2018]3055号《行政处罚告知书》及博国土(监)字第[2018]3056号《国土资源行政处罚听证告知书》，2018年7月4日作出博国土资(罚)字[2018]1528号《土地违法案件行政处罚决定书》。2018年9月5日，上诉人签收《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知上诉人处罚的事项、理由、申辩听证等权利，在收到本通知后三个工作日提出异议，上诉人未提出异议。2019年9月10日上诉人签收送达《处罚决定书》。因此，上诉人上诉理由所述的剥夺了其申辩权利完全是错误的。(三)博罗县自然资源局对上诉人进行处罚不适用行政强制法。博罗县自然资源局在送达《行政处罚决定书》前并没有对上诉人的违法行为采取强制措施，不适用行政强制法。且已送达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》，是上诉人未行使自己的权利，属于自行放弃权利的行为，不能归咎于他人。(四)博罗县自然资源局适用法律正确。上诉人未经批准使用国有建设用地及在农用地上未经法定的征收及审批程序进行硬质化建设，建成储油罐等仓储设施，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对于未经批准非法占用土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。因此博罗县自然资源局适用法律正确，并无不当的处罚行为。(五)上诉人认为“没有在土地上建行建设，只是将土地用来放置储存沥青没有违反《土地管理法》第七十四条、七十六条规定”的观点是错误的。仓储用地是工业用地的其中一类，仓储用地的前提是该土地已经是国有的建设用地且用途为工业用地(仓储用地)，而将现状地类为耕地的农村集体土地转为工业用地（包括仓储用地）是要经过法定的征收及审批程序的。而上诉人在未经任何征收、审批等法定程序的情况下，就将集体所有的耕地用作“仓储用地”是没有法律依据的，是属于违法占地的行为。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的部分上诉请求不明确且没有事实和法律依据，应依法驳回上诉人的诉讼请求。

本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，博罗县自然资源局（原博罗县国土资源局）针对上诉人未经批准擅自占用2693平方米的涉案土地作仓储用地的行为，于2018年7月4日作出被诉《土地违法案件行政处罚决定书》。博罗县自然资源局于二审查询时自称上诉人非法占用的2693平方米土地全部都是符合土地利用总体规划，根据上述法律规定，博罗县自然资源局针对上诉人的行为应是没收土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但其所作的行政处罚决定第一项中又认为部分涉案土地是不符合土地利用总体规划，并作出了限期拆除，恢复土地原状的处罚。而其辩称将不符合土地利用总体规划的内容纳入被诉《土地违法案件行政处罚决定书》中是表述上的瑕疵。因博罗县自然资源局在被诉处罚决定中没有区分符合土地利用总体规划及违反土地利用总体规划的情况下应作的处罚种类，属于处罚决定事实认定不清。故博罗县自然资源局作出的被诉《土地违法案件行政处罚决定书》，依法应予撤销。

如前述，博罗县自然资源局作出的处罚决定，在认定上诉人非法占用土地进行建筑时未予以区分符合土地利用总体规划和违反土地利用总体规划，并应作何项处罚上，存在认定事实不清之情形。作为复议机关的惠州市自然资源局，同样对上述事实未予查清并纠正，即作出维持原行政行为的复议决定，属于认定事实不清，依法亦予以撤销。

综上所述，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初10号《行政判决书》；

二、撤销被上诉人博罗县自然资源局作出的博国土资（罚）字[2018]1528号《土地违法案件行政处罚决定书》；

三、撤销被上诉人惠州市自然资源局作出的惠市国土资（行复）字[2018]60号《行政复议决定书》。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人博罗县自然资源局、惠州市自然资源局共同负担。

本判决为终审判决。

审判长　　朱丽蕴

审判员　　邱炜炜

审判员　　覃毅华

二〇一九年九月二十七日

法官助理  毛泳玲

书记员    李冬楹