英美法系有普通法院和衡平法院之分，而没有普通法院和行政法院的区分。因此，在英美两国法律中并无公法与私法的分类，也没有行政协议的的理论概念。“行政合同表现为以普通法为本位的政府合同，同私人合同一并适用普通法规则”。【3】但是在行政协议中，行政机关的身份具有双重属性，并不能完全或者机械地适用普通法规则。为了解决因行政协议带来的更多问题，英美法系的国家逐渐通过立法和以往的判例在司法实践中建立了专门适用行政协议的法律规则。英美法系还强调行政协议双方地位的平等性，除了因为法律的特殊授权而享有某种权利外，政府在履行协议的过程中不享有任何特权。因政府合同发生争议时，通常由普通法院依民事诉讼程序予以解决，在法律有规定时亦可选择行政法上的救济途径。

（二）大陆法系：法国以适用公法规则为本位，强调行政优益权的方式解决纠纷。

在法国，行政优益权在行政协议中更为凸显，行政机关对行政协议具有更强的强制力，行政协议的合同属性偏弱，行政性更强。这种情形下，行政协议全部由法国的行政法院管辖。但“法国没有一部法律规定行政合同的意义”，【4】法国适用于行政协议的法律规则大多数来自于判例规则。在法国，由于过分强调行政协议的行政性、公共性，赋予了行政机关较高级别的行政优益权。行政相对人不履行行政协议时，行政机关无需提起诉讼，可直接基础“公共利益”的主观判断，对行政相对人直接实施单方面解除协议、强制执行等行政制裁手段。

（三）德国：强调合同属性，借鉴法国模式且又对其进行发展，但同时又限制行政优益权，强调行政协议双方的平等性。

德国与法国同为大陆法系国家，对公法、司法划分清楚，强调行政协议中的公法属性，因行政协议引起的纠纷由行政法院管辖。但是德国的纠纷解决模式在法国模式的基础上有了进一步的发展。德国弱化了行政机关享有的优益权，约束了行政机关的某些强制力，强调行政协议双方的平等性，既重视公共利益也不轻视公民个人权益。对行政机关单方面的权利做出了限制并受到了某些行政程序的严格规制。德国有专门的行政协议立法，在解决行政协议纠纷问题中对程序方面做了详尽规定，在法律适用上也与法国截然不同，会援引民法中关于合同的规定。在合同缔约之后，因客观情况发生重大变更导致行政协议无法履行时，德国的法律主张由协议双方当事人协商变更合同或者单方面解除合同。同时德国法律也保留了法国法律中行政机关基于公共利益的判断而单方面解除协议的情形，但这种方式的作出程序受到了法律的严格规制。

三、我国关于非诉裁定执行的立法现状

    目前我国关于非诉裁定的法律规定是《行政诉讼法》九十七条，该条规定是人民法院作出非诉执行裁定主要法律依据。同时在2012年2月27日最高人民法院又颁布实施了《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对于行政机关申请房屋征收非诉强制执行规定亦进一步作出规定。最近，2017年11月13日，最高人民法院颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十五条至第一百五十七条，对此又进一步细化。但是，上述法律规定，过于宽泛，规定过于模糊，且操作性不强。

四、我国目前行政机关非诉裁定的救济路径之现状
（一）、诉讼途径。主张通过诉讼途径解决纠纷主要是基于行政协议的合同属性。从合同双方的平等性角度出发，行政相对人违约时行政机关也应当提起诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，结合《行政诉讼法》第十二条第十一项之规定，如若行政相对人不履行此类协议行政机关可以提起行政诉讼。但是，由于效率较低，行政机关对此发起的行政诉讼，几乎为零。
（二）、行政机关作出行政决定后申请法院强制执行。行政机关基于优益权作出行政决定后，如果相对人既不履行，在法律规定的期限内又不提请诉讼的，行政机关则可以申请法院强制执行进入非诉行政执行程序。由于此种路径提高了行政效率，目前适用平率较高。

（三）行政机关在申请人民法院非诉强制执行司法审查过程中的救济路径。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百五十五条第三款“人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定”，从该条司法解释可以看出，行政机关对于人民法院裁定不予受理的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，且上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。

五、行政相对人司法救济路径现状

从上文笔者列举的《行政诉讼法》以及相关的司法解释对比可知，行政机关的救济路径非常之广泛，而且是行之有效的救济路径；但是，行政相对人在此过程中几乎没有具体的救济路径可循。目前法治框架下可循的救济路径有三个：

第一是，在司法审查过程中提出异议。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第五条 规定“人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。”。由上述规定可知，行政相对人在司法审查过程中可以提出异议。但是，在司法实务中，几乎没有裁判法官采取听证的方式或进行现场调查，因为上述法律的规定是“可以”组织听证，而不是“应当”。所以，有时候，行政相对人并不知道自己已经成为非诉裁定的执行对象。例如，比如本人正在代理的濉溪县人民法院作出（2017）皖0621行审23号裁定书和（2017）皖0621行审57号裁定书以及（2017）皖0621行审24号裁定书，在上述案件中，审判法官均没有在司法审查期间，根据上述法律规定，进行调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查，而是直接作出生效裁定，由此产生的问题是，行政相对人因不知道申请事项的存在，进而无法行使提出异议的权利。

第二是，申请再审，上文已经论述了，申请再审实现的可能性较小，在此就不再赘述。

第三是，对行政机关依据人民法院的执行裁定，实施的行政强制行为，采取行政诉讼的路径进行救济。

在司法实务中，一般认为，在行政机关依据人民法院的执行裁定实施的行政强制之情形下，政府协助执行行为不可诉，比如（2017）最高法行申2885号裁定书，该裁定书认为：当事人认为行政机关申请人民法院强制执行不合法，目前有以下两种救济途径：一是在申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议；二是对人民法院强制执行不服的可以提出申诉。如果未依法通过上述两种救济途径寻求救济，而是提出行政诉讼，请求人民法院依法确认行政机关申请人民法院强制执行行为违法的，不具有保护其权利的必要性及实效性，缺乏诉的利益，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成当事人的诉累，造成有限司法资源的浪费。故行政机关申请人民法院强制执行的行为一般不具有可诉性。

然而，根据（2018）最高法行申904号裁定书内容可知，最高法院同时又认为，虽然协执行为不可诉，行政机关是根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，属于履行法律规定的协助义务，不是行政机关的自主行政行为，该羁束争议不属于审理范围，行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现，当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查，事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查，因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益，应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。在“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的”情况下，行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托，超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意，在性质上不再属于实施司法协助的执行行为，应当受到司法审查并独立承担法律责任。比如本人正在代理的赵某诉濉溪县人民政府行政强制纠纷一案，淮北市中级人民法院认为濉溪县政府依据濉溪县法院的生效裁定而实施对赵某房屋的行政拆除行为，赵某不具有诉的利益，故驳回其起诉。赵某不服判决，认为县政府的强拆行为损坏了自己的室内物品扩大了执行范围，上诉至安徽省高级人民法院，高级人民法支持了赵某的上诉理由，将本案发回淮北市中级人民法院继续审理，目前本案正在继续审理中。由上述两个最高法院的判例结合目前的司法实践可知，即便相对人通过此类行政诉讼亦不能根本解决非诉裁定救济问题。除此之外，相对人再无其他救济路径可循。

六、在我国目前法制结构下，非诉裁定执行最优化司法救济路径之对策分析

（一）坚持人为本的法治理念

在目前相关法律规定和司法解释规定不明的情况下，需要裁判法官深化以人为本的法治理念，着重强调在受理行政机关申请非诉申请时，不但要进行形式审查，而且要进行实质性审查。在司法审查过程中，需要着重保护行政相对人的合法权益，比如将知情权、陈述、分辩权，听证权落到实处，不至于造成行政相对人救济无门之境况。

（二）完善司法审查事项的程序性立法

根据我国行政诉讼法的规定，一旦法院作出生效非诉裁定后，该裁定作出后立即生效，行政相对人不能上诉。从我国目前的司法现状来看，一旦错过法院审查时的异议程序，只能申请再审程序解决，但是再审程序的启动，需要诸多的条件才可能实现，能否纳入再审范围，既要看该行政裁定所适用之条件，也要看一旦该行政裁定发生错误所产生的社会后果；除此之外，还要看行政机关非诉执行行政裁定对当事人合法权益产生之影响的程度。所以，此路径有可能是镜花水月，看得见，但实现的难度非常大。虽然，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第五条 规定了人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查，但是，在司法实务中，几乎没有裁判法官愿意主动采取听证的方式或进行现场调查的方式审查此案。该法条给裁判法官较大的自由选择权，既可以选择按照上述法律规定执行 ，亦可以不执行，因为上述法律规定是“可以”组织听证，而不是“应当”。当然在司法实践中，也有裁判法官主动对被申请人权利义务有重大影响的非诉行政执行案件进行听证，并对协议的合法性、有效性以及双方履约等情况进行审查；但是，所占比例毕竟较小。因此，在目前的法治框架下，加强立法，规范程序，亦是较好的选择。

（三）以行政诉讼的方式解决

目前在我国司法实践中上述几种非诉裁定执行方式虽然提高了政府和法院的效率，但是弊端非常明显，致行政相对人的合法权益无法兼顾。

基于我国的行政优益权还没有得到法律上的确认，就我国目前的法律框架而言，笔者认为选择通过“行政诉讼的方式进入执行程序”方式比较好。此种方式和英、美、德的方式比较接近，上述三国均弱化了行政机关享有的优益权，约束了行政机关的某些强制力，强调行政协议双方的平等性，既重视公共利益也不轻视公民个人权益。对行政机关单方面的权利做出了限制并受到了某些行政程序的严格规制。我国目前实施的主流方式与法国相近，而法国的理论过于刚性，过分强调公共利益而忽视个人利益，没有给予行政相对人充分的诉讼权，如果行政机关基于行政协议和行政征收补偿决定申请非诉裁定执行，则存在执行对象不确定和法律依据不足的问题，

因此，通过行政诉讼的路径方式，解决房屋征收补偿非诉执行的问题，无疑是上策。该路径不但解决了上述非诉裁定执行中法律适用问题，而且，通过行政诉讼既可以给予行政相对人充分发表意见的权利，亦可以对协议的合法性、有效性以及双方履约等情况进行审查。但，此种方式在我国现行司法实践中尚属于空白区，在实践过程不可避免地会遇到诸多问题，比如法院在审理案件的过程中，既要适用行政法律法规，也要应用民事法律法规，公私法混合使用会在一定程度上增加法官审理案件的难度。但是，此路径是打造法治政府必经之路。

参考资料：
【1】行政相对人不履行行政协议行政机关的司法救济途探微---陈亚芹--来源百度互联网
【2】戚建刚、李学尧：《行政合同的特权与法律控制》，载于《法商研究》，1998年第二期。
【3】张庆彬、肖念华：《国外行政合同制度之比较研究》
【4】王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第186 页。
【5】袁杰：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第44页。

【6】非诉执行案件“裁执分离”模式下对行政机关强制执行行为的救济.   作者吴少博    --来源百度互联网