肇庆市鼎湖区永安镇大朗村撑耳经济合作社与肇庆市鼎湖区永安镇人民政府、乡政府一案行政一审判决书

律师观点分析

原告：肇庆市鼎湖区******撑耳经济合作社。住所地：肇庆市鼎湖区*********。

负责人：黄XX，该社社长。

委托代理人：李XX，北京市XX律师。

被告：肇庆市鼎湖区永安镇人民政府。住所地：广东省肇庆市鼎湖区********。

法定代表人：吴XX，该镇镇长。

委托代理人：陆XX，该政府工作人员。

委托代理人：李X，广东XX律师。

原告肇庆市鼎湖区******撑耳经济合作社（以下简称撑耳经济社）诉被告肇庆市鼎湖区永安镇人民政府（以下简称永安镇政府）确认强制拆除行为违法及行政赔偿纠纷一案，原告于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月14日立案受理后，于同月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案，原告撑耳经济社社长黄XX及委托代理人李XX，被告永安镇政府的委托代理人陆XX、李X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告撑耳经济社诉称，因肇庆东XX汽车客运站建设需要，被告拟征用原告集体所有的土地和房屋。案涉XX堂始建于100年前，于1940年（民国庚辰年）在原址重建，案涉XX堂是原告黄姓村民世代为纪念祖宗开展祭祀活动对先辈表达思念以及现今村民开会的场所，对原告全体村民而言具有十分重要的纪念和精神含义。2020年6月2日，被告在未与原告签订补偿安置协议的前提下，不顾原告村民的强烈反对，调动警察和拆迁施工人员，动用钩机强行将原告集体所有的XX堂进行了强制拆除，被告的行为不仅违法而且对原告村民造成了巨大的精神伤害。原告认为，被告强制拆除原告XX堂的行为违法，理由如下：一、被告强制拆除原告的XX堂缺乏合法依据。被告系建设肇庆东XX汽车客运站项目需要而征收原告的房屋和土地，但直今被告仍未向原告公示或出示过关于征收案涉房屋所在地的征地批复和补偿方案，因此，被告征收原告集体土地及房屋缺乏合法有效的征收依据，为此，被告强行拆除原告XX堂的行为明显违法；二、被告强制拆除原告的案涉XX堂之行为违反程序，程序不合法。被告拆除原告XX堂是基于征收行为，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，原被告双方无法达成补偿协议的，应由县级以上人民政府土地行政管理部门作出责令交出土地决定书后再依程序申请人民法院强制拆除，现被告以行政强拆代替司法强拆，程序明显违法；三、被告强制拆除案涉XX堂的行为属滥用职权。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律和司法解释的规定，因征收行为对案涉XX堂进行强制拆除是人民法院的权利，而被告对违法建设的拆除不享有强制执行权。为此，原告将拆违的行政强制取代司法强制执行权明显是滥用权利，相关责任人员应承担行政或者刑事责任。综上，原告认为，被告强制拆除案涉XX堂的行为缺乏合法依据，程序违法及滥用职权，应确认违法。被告不顾原告全体村民的强烈反对强行拆除对原告村民具有重大精神价值的XX堂，给全体村民造成了巨大的精神损害，被告理应对该精神损害作出赔偿。为此，原告特提起行政诉讼，请求：1、确认被告强制拆除属于原告全体村民集体所有的XX堂的行为违法；2、责令被告在原告现有的村集体留用地上按强拆前XX堂原貌重新建设并移交给原告；3、责令被告赔偿原告村民因XX堂被强制拆除所遭受的精神损害赔偿金100万元。

原告撑耳经济社向法庭提交了以下证据：1、XX堂拆除前的照片；2、XX堂拆除后遗留的文物惨况；3、XX堂拆除后的现场废墟照片；4、XX堂拆除作业现场视频。

被告永安镇政府辩称，一、案涉的土地征收行为合法有效。（一）原告XX堂所在的集体用地依法可被征收。资料显示，原告的XX堂在肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目的建设范围内，肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目是我市为满足公共利益需要而建设的交通基础设施，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第（二）项“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、XX等基础设施建设需要用地的”以及第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，县级以上人民政府有权对原告XX堂所在的集体土地依法实施土地征收。（二）原告集体土地的征收已完成相关前期工作。2016年8月4日，肇庆新XX管理XX、肇庆市鼎湖区人民政府作出《关于肇庆新XX城市旧村庄改造搬迁安置的公告》并张贴于原告的村庄。公告中已明确将原告的村庄纳入旧村庄改造搬迁安置工作的范围内。2016年8月29日，肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目获肇庆市发展和改革局批准通过。2016年9月5日，肇庆新XX管理XX制作《关于印发<肇庆新XX搬迁安置实施方案>的通知》（肇新管〔2016〕14号）并及时送达给原告等被征收单位。2016年9月21日，肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目的可行性研究报告获肇庆市发展和改革局批准通过。2018年2月10日，肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目选址规划申请获肇庆市城乡规划局批准通过。此后，经原告的全体集体经济组织成员三分之二以上表决通过，原告同意征收单位对村庄范围内的集体土地按《关于印发<肇庆新XX搬迁安置实施方案>的通知》（肇新管〔2016〕14号）的补偿标准实施征收。据此，征收单位已根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”之规定，做好了征收土地的前期工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第五款“相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”之规定，征收单位依法可以申请征收土地；二、原告已知悉并同意被告对XX堂实施清拆。拆除行为发生前，征收单位对原告村庄范围内的集体土地按《关于印发<肇庆新XX搬迁安置实施方案>的通知》（肇新管〔2016〕14号）的补偿标准实施征收，经得原告全体集体经济组织成员三分之二以上表决通过，即原告已同意征收单位对包含该XX堂在内的村庄进行土地征收。2020年5月30日，被告于原告处张贴《房屋限时搬迁告知书》，告知原告全体集体经济组织成员于三天内自行完成搬迁，以及告知原告近期将开展收地工作。2020年6月，因原告已完成相关的搬迁工作，故被告开始实施原告村庄的清拆工作。被告先对原告部分成员的房屋以及原告的XX、XX房等设施进行清拆，其后再对XX堂进行清拆。上述拆除行为实施期间，原告的大部分成员均在场围观，期间并无出现任何争吵、阻扰等情况，故原告主张被告不顾原告的反对强制拆除XX堂的情形显然违背客观事实。由此可知，因被告对案涉XX堂的清拆行为并非原告所指的行政强制拆除，故本案不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，本案存在应当裁定驳回起诉的情形；三、原告所主张的赔偿缺乏依据。（一）原告缺乏请求赔偿的前提。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，被告向原告履行国家赔偿义务的前提，是被告存在行使职权时侵犯原告合法权益的情形。本案中，被告并未对原告行使职权，更不存在行使职权时侵犯原告合法权益的情形，故原告请求被告履行国家赔偿义务缺乏前提。（二）原告请求重建XX堂不符合《中华人民共和国国家赔偿法》之规定。被告认为，暂不论原告请求赔偿是否有事实依据，其主张重建XX堂之诉求亦不符合《中华人民共和国国家赔偿法》之规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”以及第三十六条第（四）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”之规定，原告的XX堂已灭失，请求国家赔偿也仅能请求支付赔偿金，重建XX堂的请求显然与《中华人民共和国国家赔偿法》之规定不符。（三）《中华人民共和国国家赔偿法》并无因财产受损致精神损害的赔偿规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”之规定，我国国家赔偿中对精神损害抚慰金赔偿的情形，有且仅有因行使职权侵犯人身权的情形，原告主张被告赔偿其因XX堂被拆除所产生的精神损害显然依法无据。综上所述，原告请求确认行政行为违法的主张缺乏客观事实依据，其赔偿请求更无事实依据和法律依据。本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，被告请求法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（一）项依法裁定驳回起诉。

被告永安镇政府向法庭提交了以下证据、依据：1、负责人身份证明书；2、关于肇庆新XX城市旧村庄改造搬迁安置的公告、照片；3、大朗撑耳村卫星图、永安镇规划图、肇庆新XX搬迁安置示意图；4、肇庆市发展改革局关于《肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目建议书》的批复（肇发改审批〔2016〕332号）；5、肇庆市发展和改革局关于肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目可行性研究报告的批复（肇发改审批〔2016〕396号）；6、中华人民共和国建设项目选址意见书及附件（肇新发规选字第[2018]1号）；7、房屋限时搬迁告知书及张贴情况；8、《关于印发<肇庆新XX搬迁安置实施方案>的通知》（肇新管〔2016〕14号）；9、承诺书；10、肇庆新XX征地表决票；11、户成员信息；12、视频。

经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：

2016年8月4日，肇庆新XX管理XX联合鼎湖区人民政府作出《关于肇庆新XX城市旧村庄改造搬迁安置的公告》，决定对肇庆新XX范围内部分旧村庄进行改造，对有关搬迁安置事项进行公告。其中，原告撑耳经济社所在的村庄在该公告的搬迁范围内。上述公告在原告村庄进行了张贴公示。同年8月29日，肇庆市发展和改革局作出肇发改审批〔2016〕332号《肇庆市发展和改革局关于对<肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目建议书>的批复》，批复同意肇庆XX公司在肇庆新XX高铁肇庆东XX以南，广佛肇轻轨鼎湖东站东西两侧实施肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目。同年9月5日，肇庆新XX管理XX作出肇新管〔2016〕14号《关于印发<肇庆新XX搬迁安置实施方案>的通知》，发布了肇庆新XX搬迁安置实施方案。同年9月21日，肇庆市发展和改革局作出肇发改审批〔2016〕396号《肇庆市发展改革局关于对肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目可行性研究报告的批复》，批复同意肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目的可行性研究报告。2018年2月10日肇庆市城乡规划局作出《建设项目选址意见书》，确认肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目选址符合城乡规划要求。原告撑耳经济社所在的集体土地被规划为综合交通枢纽用地，且在肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目范围内，而案涉被拆除的XX堂位于原告村庄的路口，是原告集体所有。之后为推进搬迁安置工作，被告永安镇政府与原告的集体经济组织成员进行协商，原告三分之二以上成员的户代表在《肇庆新XX征地表决票》上签字表决同意，并签署了《承诺书》。《承诺书》上均载明：作为搬迁安置对象，本人郑重承诺：一、本户在新区整村搬迁安置范围内所有房屋及其他建（构）筑物已获得补偿，无遗漏。若有遗漏则视为自动放弃，不再享受任何补偿，且保证所提供相关资料均真实合法有效。二、本户同意按现行征地补偿标准对本村庄范围内集体土地实施征收。若违反上述承诺，本人将退回全部补偿款，并承担由此引起的一切法律责任。2020年5月20日，被告永安镇政府向原告撑耳经济社发出《房屋限时搬迁告知书》，载明：为有效推进肇庆东XX汽车客运站建设，根据肇庆新XX、鼎湖区工作部署，拟于近期对项目用地范围内开展收地工作。因该征地范围，你村所在集体已有超过三分之二户同意征地并已交地。前期，永安镇政府已经与村民代表对XX堂、XX、XX房等集体资产进行了测量、计价、评估。基于此，请你小组在本公告发布起3天内到永安镇人民政府搬迁办办理申报手续、领取补偿款，并自行完成搬迁。逾期未搬迁的，由永安镇人民政府依法实施强制拆除。该告知书在原告处进行了张贴公告。2020年6月2日，被告组织人员对原告的XX堂进行了拆除。原告对被告拆除其XX堂的行为不服，遂向本院提起行政诉讼。

另查明，2016年9月5日，肇庆新XX管理XX作出《肇庆新XX搬迁安置实施方案》，该方案根据肇庆新XX规划和建设需要，确定搬迁安置的村庄实施整体搬迁，方案采取货币补偿后定向安置的方式，其中房屋补偿标准为3800元/m2、宅基地补偿标准为1800元/m2、搬迁补助为1200元/m2。

本院认为，原告撑耳经济社集体所有的XX堂由被告永安镇政府实施行政强制拆除行为，原告起诉认为被告实施的行政行为侵犯其合法权益，永安镇政府是本案适格被告。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”、第四款：“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”的规定，土地征收部门对征收范围内的土地进行征收，必须满足被征收人获得公平补偿后，才能对被征收土地的地上建筑物进行拆迁。本案中，原告撑耳经济社集体所有的XX堂位于肇庆东XX站前综合体及站前大道工程项目的征收范围内，系原告集体所有的合法财产。被告永安镇政府需征收其所处土地并清拆该XX堂，应当与原告签订征收补偿协议，或者依照程序依法作出征收补偿决定，并将补偿款支付到位或依法提存，才能对其进行拆迁。被告永安镇政府在未签订征地补偿协议、未依法作出征收补偿决定及补偿未到位的情况下，仅向原告发出《房屋限时搬迁告知书》，就先行拆除案涉XX堂，不符合正当程序的要求。因该强制拆除行为不具有可撤销性，应依法确认违法。

由于被告永安镇政府强制拆除原告撑耳经济社集体所有的XX堂的行为违法，因该违法行为所造成原告财产损失，原告有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定获得赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”以及第三十六条第四项：“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”的规定，由于案涉XX堂已经被拆除，无法恢复原状，且原告所在的村庄已列入整村搬迁范围内，对原告要求被告在其现有村集体自留地上重新建设XX堂的诉讼请求，本院不予支持。鉴于原告并未提出具体的赔偿主张及提供相应证据证明其财产损失的价值，故对于赔偿金额的确定，本案不予处理。但被告应当参照《肇庆新XX搬迁安置实施方案》确定的补偿标准对原告作出补偿。

对原告撑耳经济社要求被告永安镇政府赔偿精神损害赔偿金XXX元的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”的规定，支付精神损害抚慰金的前提条件在于国家机关或其工作人员的违法行为侵犯公民人身权，并造成精神损害。本案中，原告撑耳经济社属于农村集体经济组织，不具有人身损害的可能，因此不存在精神损害的必要条件。故原告撑耳经济社要求被告永安镇政府赔偿精神损害赔偿金XXX元的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条第一款、第三十五条规定，判决如下：

一、确认被告肇庆市鼎湖区永安镇人民政府于2020年6月2日强制拆除原告肇庆市鼎湖区******撑耳经济合作社集体所有的XX堂的行为违法；

二、被告肇庆市鼎湖区永安镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内参照《肇庆新XX搬迁安置实施方案》确定的补偿标准对原告肇庆市鼎湖区******撑耳经济合作社作出补偿；

三、驳回原告肇庆市鼎湖区******撑耳经济合作社的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告肇庆市鼎湖区永安镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。