律师观点分析

上诉人（一审原告）颜XX，男，汉族，1955年7月26日出生，住浙江省海宁市。
委托代理人潘XX，北京XX律师。
被上诉人（一审被告）浙江省XX，住所地杭州市XX。
法定代表人袁XX，省长。
委托代理人汪X、梁XX，浙江省司法厅工作人员。
颜XX诉浙江省XX土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年2月12日作出（2018）浙01行初562号行政判决。颜XX不服，向本院提出上诉。本院于2019年3月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2015年12月31日，省政府作出7号审批意见，同意海宁市XX新星等村农村土地综合整治项目，核准项目建设用地复垦面积3.6838公顷(复垦耕地面积3.6683公顷，其中水田2.9369公顷，旱地0.7314公顷，7等)；使用挂钩指标3.6171公顷,安排建新XX用地4.7286公顷(农用地3.6078公顷<耕地1.4285公顷，均为水田，7等>，建设用地1.1115公顷)，征收集体土地2.5880公顷，使用国有土地0.0093公顷，使用集体土地2.1313公顷。该项目建新XX涉及使用群益村0.4516公顷集体土地（其中建新地块4用地面积0.3925公顷，建新地块5用地面积0.0591公顷)。上述地块涉及原告原使用的集体土地。2016年5月10日，海宁市人民政府批准同意使用包括上述群益村土地在内的集体土地用于建设建设东路路段一（一期）和建设东路路段二（一期），用地单位为盐官镇群益股份经济合作社，土地所有权性质为集体，土地取得方式是集体使用，土地用途为交通用地。颜XX对7号审批意见不服，于2018年6月23日向省政府寄送行政复议申请书，省政府行政复议机构于2018年6月25日收到该申请后，于2018年6月28日书面通知省国土资源厅、海宁市人民政府进行答复。2018年8月17日，省政府作出延期通知书，通知各方当事人该行政复议案件将延期30日作出。2018年8月23日，省政府对该行政复议案件组织调查，颜XX及其委托代理人参加调查会。2018年9月14日，省政府根据海宁市人民政府的协调申请决定中止行政复议案件的审理，后于2018年10月11日决定恢复审理。2018年10月15日，省政府作出302号复议决定，认为：浙土整字（330481）[2015]0007号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（以下简称7号审批意见）涉及批准使用群益村集体土地0.4423公顷，属于对农村土地综合整治项目建新XX土地面积构成方案的审批，该审批并未涉及批准征收群益村集体土地，没有改变土地权属性质，也没有直接将上述土地批准给用地单位使用，没有改变土地使用关系。涉案土地系由海宁市人民政府于2016年5月10日批准盐官镇群益股份经济合作社使用，用于村级道路建设。因此，7号审批意见涉及批准使用群益村集体土地的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，颜XX提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回颜XX的行政复议申请。该复议决定于同月17日向颜XX寄送。
一审法院认为：案涉7号审批意见是关于农村土地综合整治项目的审批行为，包括农用地转用、土地征收等多个审批事项。本案争议的是其中“安排建新XX用地4.7286公顷”行为的合法性问题。根据7号审批意见的具体内容及被告省政府在庭审中的确认意见，该审批意见中关于“安排建新XX用地4.7286公顷”的内容系对农用地转为建设用地的审批事项。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。据此，被告省政府在7号审批意见中对农用地转用事项所作出的审批行为，依法应当属于行政复议的受案范围。但是，农用地转用系指将耕地、林地、草地等农业生产用土地，在符合土地利用总体规划和土地利用年度计划等条件下，按照国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。该审批行为仅涉及土地规划用途的变更，一般不会对土地承包经营权人的土地使用权产生直接影响。本案中，上述7号审批意见中的农用地转用审批行为也确未改变土地权属性质，没有改变土地使用关系，未对原告颜XX的土地承包权益产生实际影响。故原告颜XX提起涉案行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。综上，被告省政府认为涉案农用地转用审批行为不属于行政复议范围的意见存在错误，但其认定原告行政复议申请不符合法定受理条件并驳回其复议申请的结论正确。据此，原告颜XX的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告颜XX的诉讼请求。
颜XX上诉称：一、一审法院认定事实不清。浙江省XX作出浙政行复(2018)302号《行政复议决定书》，驳回上诉人的复议申请，认定事实不清，适用法律错误，忽略了浙江省XX作出的浙土整字(330481)[2015]0007号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》(简称《审批意见书》违法，严重损害上诉人的权益，即便没有征收为国有土地，改变土地性质，农用地转为建设用地也侵害了上诉人对承包地的实际使用权，对其产生了实质影响。综上，一审法院未对上述事实作出认定，系认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。而涉案《审批意见书》侵犯了上诉人的土地承包经营权，致使其不能再按照承包合同约定的用途合理利用土地，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项之规定上诉人与具体行政行为有利害关系。一审法院法律适用错误。综上，一审法院在认定事实不清的情况下，错误适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，适用法律错误，作出的(2018)浙01行初562号《行政判决书》严重侵害了上诉人的合法权益。现上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起上诉，请求：1.依法撤销浙江省杭州市中XX于2019年2月12日作出的(2018)浙01行初562号行政判决，并发回重新审理或改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。
浙江省XX答辩称：一、浙政复[2018]302号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服浙土整字(330481)(2015)0007号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明：2015年12月31日，答辩人作出浙土整字(330481)(2015)0007号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意海宁市XX新星等村农村土地综合整治项目，核准项目建设用地复垦面积3.6838公顷(复垦耕地面积3.6683公顷，其中水田2.9369公顷，旱地0.7314公顷，等)；使用挂钩指标3.6171公顷，安排建新XX用地4.7286公顷(农用地3.6078公顷<耕地1.4285公顷，均为水田>，建设用地1.115公顷)，征收集体土地2.5880公顷，使用国有土地0.0093公顷，使用集体土地2.1313公顷。该项目应在批准后2年内实施完成，上报原省国土资源厅复核。该项目建新XX涉及使用群益村0.4423公顷集体土地，拟用于盐官1509地块(其中建新地块4用地面积0.3832公顷，建新地块5用地面积0.0591公顷)。上述地块涉及上诉人原使用的集体土地。2016年5月10日，海宁市人民政府批准同意使用上述群益村集体土地0.4423公顷供地，用地单位为盐官镇群益股份经济合作社，建设项目名称为建设东路路段一(一期)和建设东路路段二(一期)，土地所有权性质为集体，土地取得方式是集体使用，土地用途为交通用地。答辩人认为，浙土整字(330481)(2015)0007号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》涉及批准使用群益村集体土地0.4423公顷，属于对农村土地综合整治项目建新XX土地面积构成方案的审批，该审批并未涉及批准征收群益村集体土地，没有改变土地权属性质，也没有直接将上述土地批准给用地单位使用，没有改变土地使用关系。涉案土地系由海宁市人民政府于2016年5月10日批准盐官镇群益股份经济合作社使用，用于村级道路建设。因此，浙土整字(330481)(2015)0007《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》涉及批准使用群益村集体土地的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2018]302号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年6月25日收到上诉人的行政复议申请，行政复议期限依法延长30日，并依法中止案件审理。恢复审理后，答辩人于2018年10月15日作出浙政复[2018]302号行政复议决定，并于2018年10月17日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复[2018]302号行政复议决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请依法判决驳回上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，本案争议的是省政府作出的302号行政复议决定，是否具有事实和法律依据。根据本案查明的事实，案涉7号审批意见是关于农村土地综合整治项目的审批行为，包括农用地转用、土地征收等多个审批事项。本案争议涉及上诉人权益的是其中“安排建新XX用地4.7286公顷”部分。根据7号审批意见的具体内容及被上诉人浙江省XX的确认意见，该审批意见中关于“安排建新XX用地4.7286公顷”的内容系对农用地转为建设用地的审批事项。该审批行为仅涉及土地规划用途的变更，在并无后续征收决定的情况下，其并不产生土地所有权或使用权改变的法律效果，也不对土地承包经营权人的土地使用权产生直接影响。故一审法院认定颜XX提起案涉行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并无不当。上诉人如认为后续相关行为侵犯其土地承包经营权等权利，可对后续相关行为进行救济。至于上诉人提出的案涉土地事实上并非用于村级道路建设的问题，属于有关行政机关有无按照案涉审批意见的要求进行供地及使用的问题，而非案涉审批意见所确定的法律关系内容。对于被诉行政复议决定的程序合法性问题，上诉人对此并未提出异议。行政复议机构于2018年6月25日收到上诉人的行政复议申请，行政复议期限依法延长30日，并中止案件审理。恢复审理后，于2018年10月15日作出浙政复[2018]302号行政复议决定，并于2018年10月17日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。
综上，一审法院判决驳回诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人要求改判的理由并不充分，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人颜XX负担。
本判决为终审判决。