房屋被征收，承租人是否具有行政诉讼原告资格

《国有土地上房屋征收与补偿条例》未明确承租人在房屋征收过程中的地位与权利，但并不意味着承租人不具备原告诉讼主体资格。对于出租的经营性房屋而言，房屋承租人在房屋征收过程中有获得相应补偿的权利，其对房屋征收部门与房屋所有权人签订的补偿协议、县级人民政府向房屋所有权人作出的征收补偿决定具有利害关系，应具有行政诉讼原告主体资格。

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2011年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第2条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。而在2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》中，则明确赋予承租人作为拆迁补偿协议签订主体、诉讼提出主体。比较可知，《征补条例》只字未提承租人在房屋征收过程中的地位与权利。

实践中，县级人民政府房屋征收部门在房屋征收过程中既不主动与承租人联系将之作为征收补偿对象，对承租人提出的评估申请亦置之不理，而是直接与房屋所有权人签订征收补偿协议或报请县级人民政府对房屋所有权人作出征收补偿决定。那么，经营性房屋承租人若对补偿协议或征收补偿决定不服，可否作为原告提起行政诉讼呢？笔者认为，经营性房屋承租人因补偿协议或征收补偿决定造成其损害时，可以作为原告提起行政诉讼。

一、原告资格的确定应以行政诉讼法及其司法解释的规定为依据

根据《征补条例》第2条、第25条第一项、第26条的规定，房屋征收部门应与房屋所有权人就补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失等事项订立补偿协议，在签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请县级人民政府作出补偿决定。因此，有观点认为，房屋征收部门在征收过程中只对房屋所有权人予以补偿并与之签订补偿协议，房屋承租人不是被征收房屋的所有权人，房屋征收部门无需与其签订补偿协议；无法达成协议的，县级人民政府也只应向房屋所有权人作出补偿决定。从而认为承租人对于房屋征收部门与房屋所有权人签订的补偿协议及县级人民政府向房屋所有权人作出的征收补偿决定无行政诉讼原告主体资格。

笔者认为，原告资格的认定应以行政诉讼法及其司法解释的规定为依据，其他法律、行政法规均不得直接对原告主体资格予以限定。《行政诉讼法》第12条第一款从十一个方面对可诉的行政行为进行了列举，且该款第十二项规定认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行政行为亦可提起行政诉讼。第25条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

从该两条规定可以看出，只要行政行为可能侵害人民、法人或其他组织人身权、财产权，行政行为与公民、法人或其他组织之间存在利害关系，即有权提起行政诉讼。需要注意的是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，行政诉讼法才限定了一个“利害关系”的标准。

反观《征补条例》全文可以清楚的知道，该条例主要是从规范整个征收与补偿活动、维护公共利益、保障行政相对人合法权益等原则出发，分别对征收决定及补偿决定的作出、评估机构的选定、相关职能部门的法律责任等方面进行了规定，是一部典型的控权（力）法，而非限权（利）法。不能因《征补条例》未明确规定房屋征收部门应与经营性房屋承租人签订补偿协议，未规定县级人民政府向经营性房屋承租人作出征收补偿决定，就认为经营性房屋承租人不具有原告主体资格。

二、经营性房屋承租人与补偿协议或补偿决定具有利害关系

所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

《征补条例》第17条规定，作出房屋征收决定的县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

具体到用于出租的经营性房屋而言，房屋价值的补偿属于房屋所有权人无疑；但搬迁、临时安置的补偿及停产停业损失显然应归属于承租人；同时若承租人进行了装饰装修，则构成对装饰装修有添附的承租人权益的实质影响，承租人亦有权获得装饰装修价值补偿。亦即承租人存在因国家征收获得上述损失补偿的权利，而房屋征收部门直接与房屋所有权人签订补偿协议，或县级政府直接向房屋所有权人作出补偿决定，会导致前述的承租人应当获得补偿之权利可能受到侵害。因此，承租人与补偿协议或补偿决定具有利害关系。

三、赋予承租人诉权符合“无救济则无权利”

前面已经阐述，承租人具有获得搬迁、临时安置补偿、停产停业损失及装饰装饰补偿的权利。因房屋征收部门在征收过程中未赋予承租人评估机构选定权、评估报告复核权、复核结果申请鉴定权，亦即承租人在房屋征收过程中没有参与权与话语表达权。

同样作为有权获得政府征收补偿的房屋所有权人，不仅在房屋征收过程中享有救济权，而且还享有行政复议权、行政诉讼权。如若不赋予承租人诉讼救济权，会造成“无救济则无权利”成为一句空谈，也会造成同等的权利不受到同等保护，也不利于社会矛盾的化解。

四、承租人与房屋所有权人之间的租赁合同关系不构成排除通过行政诉讼寻求救济理由

有观点认为，承租人与房屋所有权人之间属于房屋租赁民事法律关系，承租人主张的装饰装修、停产停业、搬迁费等损失应通过民事途径向房屋所有权人主张。

笔者认为该观点不能成立，理由主要有以下两点：

首先，民法与行政法调整的法律关系不同。民法是调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系；行政法调整行政权行使过程中所产生的社会关系。在承租人与房屋所有权人就租赁合同无效、租赁期限届满、租赁合同解除情形下，对装饰装修物的处理无法达成一致意见时，承租人自然应通过商事仲裁或民事诉讼途径解决，对此，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》用 6 个条文分别给出不同的解决方式。

而对于承租人的搬迁费、停产停业损失，除非是房屋所有权人侵权或重大违约造成承租人损失，否则在合同无效、租赁期限届满、租赁合同解除的情况下，房屋所有权人并无向承租人给付搬迁费、停产停业损失的义务。

承租人提出行政诉讼是认为房屋征收部门未与其签订补偿协议、未依法进行评估、未足额支付装饰装修补偿、搬迁费、停产停业损失，损害了其获得补偿的权利，属于行政法律关系。对此，今年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第25条中亦规定，对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服，可以房屋征收部门为被告提起诉讼。该条并未将提起诉讼的主体限定为房屋所有权人，而是规定为被征收人，即只要因房屋征收可能受到财产侵害或不利影响的均有权提起诉讼。

其次，要求房屋所有权人尽责地替承租人主张权利不具有期待可能性。持民事法律关系论者认为，既然房屋所有权人与房屋征收部门签订了补偿协议，就意味着其已就承租人的装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费等替代房屋承租人与房屋征收部门进行了充分协商，房屋所有权人应足额向房屋承租人支付装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费，哪怕征收补偿协议对上述损失的补偿不充分不全面。笔者认为，此种主张对房屋所有权人不具有期待可能性。刑法中的有期待可能性理论，是指在行为当时的具体情况下，能期待行为人作出合法行为的可能性。那么在民事法律中的期限可能性便是指能期待行为人从事民事行为时作出合理行为的可能性。

《征补条例》第17条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。在房屋征收部门对在规定签约期限内签订补偿协议，给予了诸如选择货币补偿方式奖、提前搬迁奖、整体配合奖、集中签约奖等各种奖励措施的情况下，何以期待房屋所有权人放弃一笔可观的奖励、拖延签订补偿协议而去与房屋征收部门僵持、为房屋承租人争取权益？

显然，我们不能期待房屋所有权人作出如此“合理”行为的可能性。

综上，经营性房屋承租人的财产在房屋征收过程中受到侵害或不利影响的，其对房屋征收部门与房屋所有权人签订的补偿协议、县级人民政府向房屋所有权人作出的征收补偿决定具有利害关系，具有行政诉讼原告主体资格。