最高法裁判 | 怠于履行开发建设国有建设用地义务构成闲置土地

我国依据土地利用总体规划确定具体土地的用途，分为农用地、建设用地和未利用地；为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，特设置闲置土地处置制度，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责；闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。

属于土地用途分类不明确的情况的，比如因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形。需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第十二条对于如何确定国有土地的具体用途作出了规定，即土地用途登记不明确时，应“根据有关合同、用地批准文件、立项批准文件、当时规划条件要求、土地价款数额及缴交等情况”来确定土地具体用途。

（1）对于动工开发日期没有约定、规定或约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

（2）当事人在涉案土地上建设楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但是该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。

（3）当事人按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。

当事人取得土地证时，涉案土地没有总规、控规的覆盖，亦没有具体的规划用地指标，但当事人是以负担开发建设涉案土地职责为前提，取得涉案土地使用权，并向政府及其职能部门申办了土地证、规划许可证及项目选址意见复函。因此，当事人仍然可以向规划部门申请用地规划指标后，对涉案土地进行开发建设。但当事人从未向政府及其规划主管部门申请规划报建。因此，当事人对涉案土地缺乏开发意愿是导致土地闲置的根本原因，不能因此归责于政府原因导致土地闲置。