尹律师解读新《土地管理法实施条例》突出亮点和遗憾

笔者：尹利兵律师

近日，由国务院总理李克强签署国务院令新修订的《土地管理法实施条例》正式出台，自2021年9月1日起施行。这是《土地管理法实施条例》自1998年全面修订后的第二次全面修订，作为《土地管理法》最重要的配套行政法规，也是保证已于2020年1月1日施行的新《土地管理法》顺利实施的重要法律武器。对比旧条例和新修正的《土地管理法》相关法律条文，笔者作为征地拆迁律师，认为该新条例的突出亮点主要有以下几方面：
突出亮点一：构建国土空间规划管理制度

新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

突出亮点二：严格落实耕地保护制度安排。

保护耕地始终是我们国家土地管理法律的一个核心。本次修订条例中，在第三章中设立专章关于“耕地保护”的规定，强化对耕地的保护。针对耕地“非农化”、“非粮化”，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。为此，新的《土地管理法实施条例》专门增加规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。从而进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

此外，新修订的《土地管理法实施条例》规范开垦耕地验收制度，鼓励社会主体依法参与土地整理。加大对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加耕地“非粮化”的法律责任。首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体，规定：省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。
突出亮点三：完善征地程序和优化用地审批程序
根据《土地管理法》征地程序的相关规定，明确增加征收土地预公告制度，以维护被征地农民合法权益为核心，保障其有效行使知情权、参与权、监督权。对《土地管理法》中的土地征收程序进行了细化，主要包括：（1）发布土地征收预公告，启动土地征收。开展土地现状调查和社会稳定风险评估；（2）组织编制征地补偿安置方案，并进行公告和听证；（3）签订征地补偿安置协议，对个别难以达成征地安置协议的，在申请征收土地时如实说明；（4）申请土地征收审批；（5）土地征收经依法批准后发布土地征收公告，公布土地征收范围和征收时间，对个别未达成征地补偿协议的作出征地补偿安置决定；（6）实施土地征收。

新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案的基础上，持续优化建设用地审批流程，深化“放管服”改革。一是合并预审和选址意见书，规定：建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书；二是减少审批层级，规定市县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，不再“逐级”上报审批；三是简化建设用地报批材料，将现行的“一书四方案”整合为农用地转用方案和土地征收申请；四是明确国务院和省级人民政府主要是对土地征收的必要性、合理性、是否符合确需征收土地情形以及是否符合法定程序进行审查；五是将征地补偿安置方案的决定权交由县级以上地方人民政府负责。

突出亮点四：细化集体经营性建设用地入市和加强宅基地权益保障
新修订的《土地管理法实施条例》进一步明确了集体经营性建设用地入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。同时，明确了集体经营性建设用地出让、出租方案的编制和审查要求，规定：土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求，编制出让、出租方案，报市、县人民政府。集体经营性建设用地出让、出租应当签订书面合同，并对合同应当包括的内容进行了明确的规定。对通过出让方式取得的集体经营性建设用地再转让的，也应当签订书面合同，并通知土地所有权人。
新的《土地管理法实施条例》将“宅基地管理”单列一节，对宅基地布局和建设用地指标安排作出明确规定，要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，新的《土地管理法实施条例》专门作出四禁止规定：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

突出亮点五：加大对土地违法行为的处罚力度和完善临时用地管理

新的《土地管理法实施条例》增加了非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的处罚规定；增加了对没收违法占地新建建筑物的没收处置规定。县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。

临时用地是指建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地。针对实践中存在的临时用地的期限过于单一、临时用地土地复垦责任不落实等情形，新的《土地管理法实施条例》对临时用地管理作出创新规定，明确临时用地应当尽量不占或者少占耕地。临时用地的期限一般不超过二年。建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年，法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态。
突出亮点六：详细规范土地督察权的行使划定边界

自2004年国务院28号文首次提出建立国家土地督察制度以来，土地督察机构从无到有，在实践中探索，在探索中前进，在监督地方政府依法管地用地、严格保护耕地等方面发挥了重要作用。在《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度的基础上，新的《土地管理法实施条例》进一步为土地督察权的行使划定边界，确保土地督察在法治轨道上运行：一是明确国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察；二是明确了土地督察的六大核心内容：（1）耕地保护情况；（2）土地节约集约利用情况；（3）国土空间规划编制和实施情况；（4）国家有关土地管理重大决策落实情况；（5）土地管理法律法规执行情况；（6）其他土地利用和土地管理情况。三是明确国家自然资源督察机构行使土地督察权的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。

另外，新条例中还有不少新的规定。比如：首次从行政法规层面确立了挂牌出让方式的法律地位，限制了未利用地开发利用，规定具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护。明确了抢栽抢建不予补偿等等。

当然，新修订的《土地管理法实施条例》也留下了一些遗憾，对于土地管理中存在的难题，以及基层盼望的一些执法争议问题还是没有给出解决方案。总结来说，主要是四个问题： 

一是关于土地规划修改的约束问题。由于土地利用总体规划和城乡规划缺少刚性约束，长期以来普遍存在调整过于随意和频繁问题，可以说地方“想怎么改就怎么改，想什么时候改就什么时候改”，有的地方甚至出现为违法用地项目在永久基本农田“开天窗”的怪事儿。但这次修订《条例》没有明确什么情形才可以调整国土空间规划，也没提怎么调。目前正在起草《国土空间规划法》，只能寄希望于在此新法中予以明确。

二是关于违法用地的地上建筑物处置问题。现行的《国土资源违法行为查处工作规程》提出：“违法占用的土地为建设用地和未利用地的，对地上建设物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。”在实际执法中，这条规定一方面存在争议，一方面很难操作。但新《土地管理法实施条例》对这种情形仍未作出明确具体规定。

三是关于宅基地执法的职责争议问题。新《土地管理法》实施后，由于农业农村部门对“地类”出现不同理解，导致各地因宅基地执法普遍出现扯皮问题。《土地管理法实施条例》（送审稿）曾针对《土地管理法》第七十五条作出解释，提出：“农村村民擅自在耕地上建住宅的，依据《土地管理》第七十八条规定，由县级以上人民政府农业农村主管部门进行处罚。”但这次修订的《条例》，最终没有采纳了这条解释性规定，关于宅基地执法职责争议问题，还是没有得到根本解决。

四是关于自然资源部门行政强制权缺失问题。这个问题一直争议很大。一种观点认为基层自然资源部门在制止违法用地阶段，缺少“长牙齿”的执法手段，只能动口不能动手，难以将违法用地“消灭在初始，解决在萌芽”，造成后期执法难度大、成本高；一种观点认为，自然资源部门如果拥有行政强制权，会引火烧身，增加责任风险。《土地管理法实施条例》（送审稿）曾提出：“对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出行政处罚决定的机关可以查封、扣押施工设备和材料。”但这次修订的《条例》，也没采纳这条规定，也就是说，在土地执法中，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》，自然资源部门仍然没有行政强制权。赋予自然资源部门行政强制权问题，比如查封、扣押权，也只能依靠省级《条例》自行解决了。