笔者：尹利兵律师

当前，由农村集体土地征收直接或者间接引发的行政纠纷较多。特别是自2020年修订后的新《土地管理法》施行以来，“先签约，后报批”的颠覆性程序给征地全流程带来了很大程度上的巨变。而对被征地农民而言，最要紧的就是明确在对补偿安置不满的情况下该如何依法救济权利。下面笔者结合自身办案实践，谈谈新土地管理法下被征地农民的权利救济途径的相关法律问题。

一、征地过程中被征地农民的主要权利

集体土地征收，俗称“征地”，是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征收为国有的行为。

根据新修订的《土地管理法》的相关规定，被征地农民在征地实施过程中，存在以下几方面的权利：

一是享有拟征地和征收土地批准结果知情权。即根据新《土地管理法》第四十七条规定的征地公告制度，在正式土地征收报批前，应当让农民知晓拟征地的情况。在征收土地申请被批准后，征收主体应当公告，农民有权知晓土地是否被批准征收。

二是享有调查结果确认权。同样是新《土地管理法》第四十七条规定被征收的土地现状必须要经过调查，如果没有经过公示以及农民确认，将导致征地手续不完善，甚至可以导致最终征地批文的撤销。

三是享有补偿方案听证权。在拟征地公告之后，农民有权针对拟征地情况，发表自己的意见，征收方应当听取。多数农民对征地补偿安置方案有异议，可以申请听证，征收方应当组织召开听证会，并据此修改方案。

四是享有征地安置补偿权。农民土地被征收，有权要求办理补偿登记，经协商同意应签订相关的书面补偿安置协议。包括由此延伸的及时足额获取补偿的权利、可要求调整区片综合地价的权利、先补偿后搬迁的权利、可选择安置补偿方式的权利。

五是享有监督举报权。新《土地管理法》第四十九条规定“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”第六十七条规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”因此，农民可以针对违法征地行为以及侵占、挪用征地补偿款的行为进行监督举报。

六是享有复议和诉讼的权利。如果被征地的农民在补偿安置方案发布之后，对于规定的结果不满意的话，在预签补偿协议环节中未签订补偿安置协议，县(市、区)人民政府可以依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定，被征地农民对此是可以通过复议和诉讼的手段来维护自己的合法权益。

以上这些都是被征地农民依法享有的法定权利，前三方面主要是征地过程中的程序权利，后面三项是涉及到实体问题的权利，不管是哪方面的权利受到侵犯，被征地农民朋友都可以提起相应的法律程序来救济维权。

二、土地被征收后相关权利的丧失

在征地实践中，征地决定作出并公告后，先后存在收回原集体土地使用权、进行国有土地使用权出让、不动产登记等后续行政行为。实践中，很多被征收人往往选择对后续不动产登记行为提起行政诉讼，认为是后续的开发建设才导致农民的集体土地被征收占用，且用地单位才是真正的最终受益者，故要求司法机关对他们实施制裁。

然而，从法理上来说，民法典第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”据此，征地决定具有物权设立效力。征地决定一经作出并公告，国有土地所有权即宣告设立，原集体土地权利人的不动产物权（所有权、使用权）同时灭失，转化为补偿安置请求权（债权）。同时，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定，原集体土地使用权人如欲寻求权利救济，首先应当就土地征收以及在先的国有土地使用权变动行为寻求救济。原集体土地使用权人未就土地征收以及在先的国有土地使用权变动行为寻求救济，直接针对后续的土地登记行为寻求救济，其与被诉土地登记行为不具有利害关系。因此，如果被征地农民若选择对土地出让或后续登记行为提起行政诉讼的，人民法院一般不予受理，即使受理之后，也可能以不具备原告资格或者不具有利害关系为由予以驳回起诉。换言之，在被征收人在征地批复之后，无权对土地出让、不动产登记等后续行政行为提起行政诉讼。

三、被征收人的权利救济途径

从上可知，对于被征地农民而言，被征地相关问题纷繁复杂，一方面，这类案件事关被征地农民切身利益，案件数量多，社会关注度高，矛盾易激化，息诉难度大，纠纷周期长。另一方面，由于现行法律法规有关农村集体土地征收的救济模式规定较为原则，被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权未能得到充分尊重，土地行政主管部门、复议机关、司法机关的规定衔接不够，客观上出现了一些被征地农民“求告无门”的状况，不得不通过信息公开、信访举报等迂回间接的方式表达诉求，形成了大量衍生型矛盾，严重消耗行政资源和司法资源, “程序空转”的现象突出，并不能实质性化解纠纷、切实维护合法权益。那么，在被征收人权利救济不畅的情况下，怎么样的救济途径才是行之有效的办法呢？笔者抛砖引玉，认为应当从以下几方面着手维权：

（一）在征地中可通过集体形式维权。

根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，可提起诉讼的原告为村集体经济组织、村民委员会或者过半数以上村民，即被征地农民个人的意愿应当转化为村农民集体的意愿，以农民集体经济组织的名义对外主张权利。由此可见，对于农村集体土地征收过程中存在的侵权行为，特别是侵犯集体利益的行政行为，被征收人所在集体经济组织完全可以通过抱团取暖的方式进行集体维权，而且这种方式代表的是集体意志，从法理上更加有利于保障被征地农民个体的合法权益。

（二）可通过监督举报方式维权。

根据最新的集体土地征收程序，包括了启动征收、征地批前程序、征地报批程序、征地批后程序、完成征收五个环节。实际上绝大多数是征地补偿安置过程中的利益博弈，很多征地纠纷都是针对征地批前程序、报批程序和批后程序实施过程中的具体行政行为的，具体表现在对乡镇政府、村集体甚至是村干部个人有意见，或者是针对征地过程中的告知、清点确认、听证等程序不规范、不到位等细节问题有异议。此时，被征地农民应需要很强的证据意识，要注意关注征地过程中相关信息的发布和公示，尽可能收集征地程序违法的证据，以便为自己争取合法权益获得更大的谈判筹码，也为以后的监督举报做好铺垫。不过，对于被征地农民而言，该方式往往陷入被审查主体与侵权行为主体不相一致的尴尬境地，由于主体不对称、责任不明确、监督不到位，不仅监督和救济的效果不尽如人意，还可能会错过从源头化解纠纷的最佳时机，容易造成问题积累、矛盾激化。

（三）被征地农民的个体维权

实践中，被征收人的依法维权意识不强，多数被征地农民在征地拆迁初期往往采取消极观望的态度。一旦矛盾长期得不到依法解决，事后再反复提起大批量无效率的行政诉讼往往很难解决实际问题。这既涉嫌滥用诉权，又浪费了有限的司法资源，还容易导致行政诉讼信访化，无益于纠纷的实质解决。

根据最高人民法院行政庭于2019年10月出台的《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域）》“诉讼请求的释明引导与诉讼类型选择”部分中指出：“无补偿安置协议或补偿决定且尚未被强制交出土地的，引导提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼。”2021年9月1日起施行的新修订的《土地管理法实施条例》第三十一条明确规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”据此，对于未达成补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。笔者认为，该规定属于程序性而非实体性规定。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，同样适用于该条例施行前的土地征收行为。因此，被征地农民如果要想切实解决征地过程中的主要问题，建议寻求法律专业人士的帮助提起有效法律程序来及时维权。

综上所述，集体土地征收已经进入了新时代，旧的法律规定和相关维权思路已经可能不适用新的形势要求，征地程序变化必然导致被征地农民权利救济的大幅前提，即在征地依法报批前就充分行使各项知情、参与、监督权，不盲目签订任何书面材料，不将希望寄托在最后对“责令交出土地决定”的救济上。为了切实解决争议，维护社会和谐稳定，专业拆迁律师的及时介入无疑将更具价值，包括参与征地听证、协商谈判、寄送律师函、调解和解等“谈”的方式或许将在征地补偿纠纷的实质性化解中起到越来越重要的作用。