浅析农村征地管理中的法律问题

土地对于农民，其重要性，仅次于生命。甚至有人说，土地是农民的命根子。因为土地是农民生存的根基，是农民生活的最后保障。从法律规定看，农民几乎是农村土地的唯一的承包经营主体，当然也是受益主体。但是，随着市场经济的发展，越来越多的农民尤其是城市郊区的农民，不可避免地失去了其赖以生存的土地。于是，如何保障失地农民的合法权益便成为国家和社会各界关注的重大社会问题和法律问题。

由于征地及解决农民的补偿安置问题，事关农民生产、生活和农村社会稳定的大局，因而法律和国家政策规定，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”，“及时给予农民合理补偿”。全国人大常委会有关部门还提出，要加快改革征地制度，改进土地征用补偿方式，完善补偿标准，规范补偿费管理;采取切实措施，解决失地农民的就业安置和社会保障问题，维护被征地农民的合法权益。然而，现实中违法批地用地、乱占耕地的现象比较突出，一些地方不尊重农民承包土地的主体地位，违反土地利用规划，随意扩大征地规模，违法越权审批土地。例如，全国目前共有各类开发园区6000多个，开发园区过多过滥，土地闲置率过高，导致土地资源严重浪费，农民失地失业。有些地方为了减少征地成本，降低征地补偿标准，忽视或者漠视失地农民的就业和生活安置;有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位，以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。由此，引发了不少矛盾和纠纷，已经成为一影响农村社会稳定的一个重要原因。因土地被征农民成为种田无地，上班无岗、低保无份“三无”人员，失地农民的补偿和安置不能完全得到落实。根据笔者办理征地案件中接触到的经历，主要存在以下几方面的问题：

一、土地权属问题

《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。”从中可以看出农村集体土地所有权主体可以是乡镇、村、村民小组;农村集体土地所有权不确定，法律规定不详，对集体土地确权权难以“对号入座”。在农村未实行家庭联产承包责任制，有的生产队划地建立乡村集体林场，只消给生产队队长两包烟或请一顿饭就能划一大片土地，但由于历史原因土地权属无凭证;集体水面权属不清，自然村与村、农户产生纠葛;农村宅基地四至不清，在征用时相邻双方指界时，平日里和睦相处的邻里容易发生口舌之争，甚至为蝇头小利而拳拳相见。

因此，造成上述状况的根源正是《土地管理法》未能明确农村土地的所有权主体，致使农村土地产权模糊，如基层招商中随意优惠土地政策，致使农民利益受损。值得期待的是，目前立法部门已经着手开始修订《土地管理法》，希望能够就此问题正本溯源地得到有效解决。

二、征地审批和征地补偿安置标准制度问题

征地审批制度是在《土地管理法》中规定的。为了严格保护耕地，1998年8月29日全国人大常委会对原有《土地管理法》作了修订，取消了省辖市、自治州、县的征地审批权，规定只有国务院和省、自治区、直辖市政府按照各自权限具有征地审批权。其中，省、自治区、直辖市政府征用土地的范围只限于35公顷以内的耕地和70公顷以内的非耕地，超过这一范围的土地征用均应由国务院批准。征地补偿安置标准制度也是在《土地管理法》中规定的。

从行政执法的角度看，可以看到整个征地过程中，存在征地审批和征地补偿安置两个不同的具体行政行为，其中征地审批行为在先，征地补偿安置行为在后;征地审批行为的主体是国务院和省级政府，征地补偿安置行为的主体则是被征用土地所在地的市县政府;征地审批行为是以国务院和省级政府批准有关征地文件的方式进行的，征地补偿安置行为是以有关市县政府批准征地补偿安置方案的方式进行的。

事实上，由于缺乏上级有效监督和指导，上述审批和制定程序缺乏民主机制和透明度，一些地方在农村征地拆迁方面俨然成为“独立王国”，欺上压下，以虚假材料换取审批文件，损害群众利益、破坏法制统一。上述规定在实践中并没有得到很好的实施，拆零批地，少批多征，以租代征等手法令人眼花缭乱。对于征地补偿安置标准的制定，随意性大、弹性大、透明度低，失地农民告状无门，欲哭无泪，矛盾频频激化，加上一些基层干部工作方法粗暴，草菅人命，流血之事也时有发生。

三、土地补偿安置分配及使用方面问题

我国征地补偿是按被征用土地原用途产值倍数计算，是对农民原有土地从事农业收益补偿。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。土地补偿中，乡村干部贪污挪用土地补偿款等腐败行为激化干群之间矛盾。村委会作为为群众服务的组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，乡村干部在土地款中有很大自主权，有的过着今朝有酒今朝醉，白条入帐，难以给群众一个满意交代。村集体经济组织对巨额土地补偿款，缺乏投资理念，用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，集体资产蒙受巨大损失。被征地农民领取有限土地补偿款，有的发家致富心切，投资不善，承受不了市场风险，生活陷入困境。

征地款安置分配是农村土地征用环节关注热点。千百年来农民信奉“不患寡就患不均”。土地款问题是土地征用中“漩涡”，各种矛盾的交点。在农村土地款分配上，往往以是否是集体成员定性。而这主要又是由村民委员会等村民自治组织来决定，从而导致在农村一些乡村干部只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公。嫁城女、离婚妇女、招亲上门女婿等具有集体成员资格的未分配到。安置时可以享受的未安置，而一些与干部沾亲带故的关系户却安置，一户数套房子，在群众中造成极大有反响。事实上。拆迁安置分配中不公正现象，如俗话说得那样“坛口扎得住，人嘴瞒不住”。群众平日里生活在一起，信息沟通快，不符合事实的事情会不胫而走，人为加大工作难度。要解决以上问题，笔者以为，认定集体成员应以户籍为原则，但还要结合是否长期居住，有无承包地、有房，如外嫁女，由于政策户口未迁出，且享有地权，应享有村民同等待遇;农村青年做上门女婿，户口迁入，且居住当地，迁出地不享受的，在迁入地应享受。对失地农民群体中如离婚女、外嫁女、鳏寡孤独等利益受损，提供法律援助，维护他们的合法利益。

四、失地农民的生活保障问题

乡村城镇化及公益事业实现，农村土地被征用呈上升态势。征用农民手中的田，征得动与否不仅是征用补偿价格问题;而且是能否考虑到农民今后生存问题。在此过程，因农民侵害农民利益，引发纠纷。首先是补偿标准争议。其次无论是公益事业抑或是经营性土地都是要征用农民手中田的，农民认为土地的价值是不能用金钱来衡量的，政府要地而农民惜地之间形成矛盾。管仲曰：“地者，政之本也。”应该看到建国伊始国家土地改革运动，实现农民梦寐以求的“耕者有其田”，确立了农民土地所有制。家庭承包制、二轮土地承包政策30年不变，赋予农民土地承包经营权，给农民服了颗“定心丸”。目前农田收益虽不是农民家庭收入的全部，但在农村，尤其是年纪大的农民群众视土地为当代人立身安命的手段，且是后代人的饭碗，笔者了解到某地水利达标，土地资源却十分有限。该村民组人口近400，仅110亩地，这期间是人口迅速增长之因造成人多地少。

征地部门将土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费一次性支付。从长远看，农民一旦将有限土地补偿款用完，生活上无稳定收入来源，生存空间举步维艰。农村土地征用中，农民为啥不愿意呢?是农民自己甘心当一辈子农民?答案是否定的。而是现行征地安置补偿上弊端。有地心落地，无地不定心。农民土地被征，犹如工人失业，城市工厂倒闭，工人失业，企业工人可以拿低保等，农民失去土地未能享受到与城市居民同等的“国民待遇”。土地上的收入虽是微薄，对众多农民家庭来说不是家庭最主要收入构成。但农民失地如工人失人失业，从农业上剥离，生存空间狭窄，重新择业，谈何容易，对于农村4050人员(即四十、五十岁)，上有老，下有小，每月开支不得了。农村家庭培养子女上学，一个大学生是一幢楼，许多农民不堪生活重负，失去土地上最根本的生活保障对生活前景茫然和恐惧。当然给农民“国民待遇”并非让失地农民进入“保险箱”，从此衣食无忧。对失地农民而言，政府还有许多工作要做，如提高技能、技术培训等。

五、征地农民的法律救济问题

土地征收纠纷属于涉及农民、农村、农业“三农”纠纷的一种，又是处理起来最为困难的一种。这种困难既表现在相关法律规定有很强的原则性以及人们对这种纠纷法律性质认识的差异，更表现在这种纠纷的社会影响巨大，往往涉及地方政府及其相关部门。现行法律包括我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》及《村民委员会组织法》等，都涉及土地征收纠纷的处理，例如，《土地管理法》第49条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但这些法律又都没有非常明确或具操作性的规范，例如，当某一农村集体经济组织的土地全部被征用后，被征用土地的补偿费用如果全部分配给农民是否属于《土地管理法》第49条中所称“其他”的一种情形?无论如何，农民集体作为土地的所有人，农民个人作为农村土地的承包经营者，土地被征用后，土地补偿费不给农民又应当给谁呢?农村村民委员会(包括土地管理法中所提及的农村集体经济组织)在现阶段具有人合组织的性质，在土地补偿费的分配关系中，在一定程度上只是作为农民个人的代理人，与农民是平等的民事关系。当然，在现阶段，土地征收引起的纠纷处理有很大的难度。因为所有的土地开发项目特别是土地征用项目的出台，无不是政府批准的，具体土地补偿费的标准无不是政府或其相关部门确定的，而且补偿费用未能足额支付给农民也与政府的管理不到位不无关系。另外，征地补偿安置争议和土地补偿费用分配是否合理，涉及到民事和行政两方面的法律关系，一旦处理不当，还会引起农民集体上访等可能影响社会稳定的情形出现，也让法院在是否受理此类纠纷时不无顾虑。

具体而言，主要有存在以下几个突出的问题：1、管辖问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，对征地引起的行政或民事争议，法院如何行使司法裁判权。2、受案范围和诉讼时效问题。对征地引起的纠纷，向人民法院提起诉讼的，特别是行政诉讼，有的法院一律不予受理。有的法院在受理之后也会以主体不适格或已过诉讼时效为由驳回起诉。根据最高人民法院有关司法解释，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定，人民法院应当受理。3、审理不公问题。近几年来，征地拆迁纠纷进入司法程序后，出现了一些地方法院为某种利益所驱使，不顾最高人民法院的三令五申和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定在以裁判员的特殊身份上场抢球，严重损害法官的公正性，破坏了社会主义法制。作为被征地农民同时要与被告和法官进行辩护的局面，本应作为司法者的法官，在征地问题上，明显是倾向于政府或集体一方，把老百姓的合法权益任意践踏，极不不公。4、执行问题。由于此类案件的特殊性，原、被告完全是处于不对等的主体，而实际上执行判决的主动权在强势一方，当强势一方不愿配合时，导致即使胜诉的判决，也执行困难。这样就导致被征地农民在千辛万苦选择法律救济途径后，出现了“案难立，立案后难审，审后难判，判了也不执行”的不正常局面。

综上所述，对于农民征地管理中存在的种种问题，源于我国正处于社会主义的改革探索阶段，各种法律法规制度很不健全，各种陈旧观念未得到根本改变，在迈向现代化、城市化的过程中，出现了许可新腐败问题，最终的解决之道仍然是需要通过法律途径来解决，而且司法必须救济权利、衡平正义、倡导文明，在推动社会精神文明建设方面发挥重要的导向作用。

吃饭与建设两条线并行发展是矛盾交织的，矛盾的解决非一朝一夕奏效。尽管因土地征收征用引起的收益分配问题矛盾多多、困难重重，但是只要我们善于发挥社会的力量，借助众人的智慧，用研究的精神、公平的理念和服务的意识是能够不断化解纠纷，推动农村征地法律制度的改革完善，促进农村现代化的建设和发展。