谁才是农村土地的主人

笔者：尹利兵律师

      就目前我国法律规定而言，虽然法律规定农村土地归“农民集体所有”,但是客观上“农民集体”并非一个实存的组织，这导致事实上农村土地所有权主体的缺位。另外，法律虽规定农村集体经济组织、村民委员会、村民小组代表农民集体行使农村土地所有权，但并未明确以上组织之间以及以上组织和农民集体之间是什么关系？因此极易发生农民集体的利益被以上组织所取代或损害的情形。笔者认为，有必要对“谁才是农村土地的真正主人”这一命题进行探讨。

一、农村集体的相关概念

“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。因此，某种意义上，一般而言“农村集体”是农村集体经济组织的简称。农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。

农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。农村集体经济组织在人民公社体解后，生产队一级组织仍按原规模延续下来，但名称有的已变化，各地称谓不一；其经营方式，已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营了。

二、农村土地所有权的类型

就我国现有法律规定来看，土地所有权分为国有（一般在城市）和农民集体所有（一般在农村）两种。而农民集体所有的土地又分为三类（也称三级）：村民小组农民集体所有、村农民集体所有和乡农民集体所有。

由此可见，根据我国农民集体所有土地的三种基本形式又实际上分为三种不同经营管理类型，即乡（镇）农民集体所有土地，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理；村农民集体所有土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；村民小组的农民集体所有土地，由村内各该农村集体经济组织或者是村民小组经营、管理。

在中国农村土地到底归谁所有这个问题上，自人民公社解体以来，根据土地所有权形成的历史和农村实践来看，可以肯定，村级农民所有和乡级农民所有的土地只占极少部分，绝大部分属于村民小组农民所有一类，其土地占比可能多达90%以上。长期以来，实际上我国农村土地所有权的格局，概括地说就是仍然是沿用人民公社解体后所主张的“三级所有，队为基础”的基本格局，直到今天，在土地所有权主体的称谓上有所变化，除了因违法乱占或调整导致比例稍稍改变外，基本格局并没有变化。

三、谁应当真正行使农村土地权利

“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。即农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。

然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。

  可见，现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。我国农村集体土地所有权的归属不是个人也不是农村的集体经济组织，乡、村、组三级集体实际上并没有拥有土地的所有权。而只是农村集体的三个代理人，所有权的真正主体应该是农村集体的农民个体，只是通过从表现形式上由三种集体经济组织形式来行使相应的土地所有权权利，长远来看，应当赋予农民个体更大的土地权利才能更好地行使其对集体土地的所有权。