浅议无证房屋如何安置补偿

笔者：尹利兵律师

在房屋征收和拆迁过程中，没有“证”是个很常见的情况。且不说证明房屋权属的《房产证》了，许多农村村民连《宅基地证》或《建房审批表》都没有。但是，没有证件如何证明房屋权属、房屋面积、建筑情况及其合法性呢？其实这正是我国多年来法治不力大环境所欠下不动产确权登记不完善的历史旧账。因此，针对无证房屋的拆迁补偿问题，笔者觉得有必要对无证房屋如何拆迁安置补偿作深入的探讨。笔者结合最高人民法院（2018）最高法行申5424号指导案例中梁某名下无证房屋裁决要旨，认为该案例对征收过程中无证房屋的补偿安置工作具有以下几方面的意义：

一、无证房屋不等于违法建筑

无证房并不是违法建筑的代名词，其实在法律意义上，无证房屋和违法房屋是不同的两个概念。严格来说，有证房屋或无证房屋是一个认识概念，并非法律概念。法律上只规定了合法建筑、临时建筑、违章或违法建筑三个概念。一般而言，无证房屋一般是指没有房屋产权证的房屋的统称，并且在法律范围内也没有明确解释无证房和有证房的概念。

实践中，政府部门将无证房屋直接定性为违法建筑是极端错误的，这是没有任何事实依据和法律依据的。在认定房屋面积和性质是否合法时，必须以现有的法律规定为依据。

二、无证房屋有哪些种类

无证房屋的成因是多种多样的，无证未必都是违法建筑。总的来说，有以下几类：

一是历史存留的无证房屋。这类房屋建造时间都比较久远，根据当时的法律法规，房屋建造时并未要求取得规划许可等审批手续。在新的法律法规出台后，行政部门也未组织补办房屋所有权证明等材料，于是就出现了很大一批历史遗留性的无证房屋。在《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知的规定》中明确指出：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”也就是说，对于手续不齐全或是不完善的房屋，当根据当前法律法规进行补救，将证件不齐全房屋升级为合法建筑。

二是政府不作为或违法行政导致的无证房屋。实践中还有一些无证房屋的形成是由于行政机关的原因造成的，例如建房人建房时申请过，政府部门说你建就行了，没关系，而拆迁时就不承认了等等情况，某些政府部门怠于行使职权，该审批的不审批，该管制的不管制导致无证房屋出现。

三是严格意义上的违法建筑。在2008年之后，无论是在城市规划区还是乡村规划区内建造的房屋及其他建筑物，按照《城乡规划法》及地方的相关规定，违法建筑主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，并未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑物；（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑物；（3）擅自改变了使用性质建成的建筑物；（4）临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑物；（5）通过伪造相关资料向主管部门骗取许可证而建成的建筑物。

三、无证房屋如何认定

既然无证房屋产生的原因是多种多样的，而房屋又是公民最重要的私有财产，是家庭生活最基本的保障，对其性质的认定就必须谨慎，必须严格遵守以下原则：一是尊重财产权原则。不管房屋证件是否齐全，都是人们投入人力、物力建造的居住场所，是被征收人最重要的私有财产，是生活安定的基石，因此在无证房屋的处理上，尊重财产权原则是必须考量的。二是法不溯及既往原则。无证房屋产生的第一大原因就是历史政策问题，对于这一批房屋，无证并未违反当时的法律规定，应该坚持法不溯及既往原则，这也是对公民信赖利益保护的基本要求。三是细化区分处理原则。房屋征收中会遇到各种类型的无证房屋，这些无证房屋的形成原因各不相同，如果对所有无证房屋都采取“一刀切”的处理方法，显然是不合理的。只有根据具体情况区分处理，采取相应的措施，宽严相济之下，才能充分保障被征收人的切身利益。无证房屋尤其是历史遗留违法建筑，要坚持“从宽处理”，不能一律认定其违法，责令拆除。对于违反法律、法规、规章规定的建筑，在依法作出行政决定时，要兼顾合法性和合理性。

四、无证房屋的拆迁补偿需要考虑哪些因素

一般来说，对于无证房屋的拆迁补偿需要考虑的因素，主要看无证的种类来确定。

一是对于历史存留的无证房屋，如果在房屋征收中依据现行的相关法规之规定，以其不具备相关房产证明而认定其为违法建筑，进而不予以财产保护，是不符合法不溯及既往和信赖利益保护原则的。对于这类房屋，应由行政机关确权并补齐证件，认定为合法建筑，并给予足额补偿。或者在征收过程中，直接扣除办证成本，参考合法建筑予以安置补偿。

二是而对于政府不作为或违法行政导致的无证房屋在此情况下，必须考虑到行政机关的过错和违法性，而不应将不利后果都由被征收人承担。如果完全是由政府原因导致的证件不全，则应该由政府承担后果，依法为被征收人补齐证件，依法全额补偿；如果双方均有过错，则按照双方的过错比例分担责任，也即给予被征收人一定补偿。

三是通过法定程序被确认为违法建筑的无证房屋。这类无证房屋，本身不受法律保护。特别是房屋征收范围确定之后，被征收人进行突击抢建以谋求更多的补偿，其本质是一种投机行为，是应该严厉打击、禁止的。对于这类建筑，在房屋征收中不应给予补偿。

总的来说，征收拆迁过程中，在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政补偿或赔偿。在法院裁判中的指导原则，同样是要坚决保障无证房屋行政相对人应有的合法权益，使其行政补偿或赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。