农村“集体经营性建设用地入市”应当知道的那些事儿

笔者：尹利兵律师

2019年8月26日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。自然资源部法规司司长魏莉华在当日举行的新闻发布会上表示，集体经营性建设用地入市是此次土地管理法修改的最大亮点。“这是土地管理法一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。”对于熟悉我国土地政策的老百姓而言，虽然宅基地属于集体建设用地，但不属于集体经营性建设用地，“集体经营性建设用地入市”不等于宅基地入市。因此，笔者认为，关于农村“集体经营性建设用地入市”应当知道的那些事儿，包括以下几方面：

一、“集体经营性建设用地”相关法律概念

集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权，使用期限无规定。

农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。在集体建用地中，宅基地是大头，占比七成左右。目前来说，放开管制准予入市的只是其中占比约二成左右的集体经营性用地。

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。

二、集体经营性建设用地准予入市的法定条件

农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。具体来说，包括以方面的要求：

首先，关于入市交易的集体土地范围要求。根据《土地管理法》第23条、第63条，基本可以确定入市交易的土地范围包括如下要求：（1）有相应的土地利用规划，无规划的土地不能入市交易；（2）规划用途为工业、商业等经营性用途，集体公益性建设用地和宅基地则不能进行交易；（3）明确必须经依法登记，权属关系清晰；（4）已经在当年土地利用年度计划中作出合理安排。强调了对于集体经营性建设用地的入市交易必须坚持计划管理。

其次，关于入市交易的方式及途径限制。根据《土地管理法》第63条可以确定入市交易的方式为“可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同……通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。”

第三，关于入市所有权主体与实施主体。《土地管理法》中对于所有权主体有明确的规定，第11条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。第63条：“集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。

第四，关于入市后土地用途限制。针对土地的用途，《土地管理法》第64条规定：“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地”，以及第66条规定：不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。因此，第63条规定的集体土地入市范围中要求的土地规划类型基本确定了集体建设用地的用途，后期经批准后调整用途的除外。对于集体经营性建设用地出让后是否能够用于商住用房的开发这一问题没有明确规定。

最后，关于土地收益分配的规定。从法律层面未对土地增值收益分配做明确规定。财政部、国土资源部于2016年发布了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的通知（财税〔2016〕41号）第2条到第6条中规定土地增值收益调节金为农村集体经济组织取得农村集体经营性建设用地入市收益以及再转让收益时，向国家缴纳的调节金，由试点县财政部门会同国土资源主管部门负责组织征收，比例按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。其中调节金的用途未做规定。第16条“农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按照壮大集体经济的原则留足集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配。”因此，集体经营性建设用地具体收益的分配权由集体经济组织来民主分配。

三、集体经营性建设用地入市后带来的影响

由于涉及的利益方众多，《土地管理法》的历次修改都经历了较长时间的研究和讨论，如何平衡各方的利益是法律修订的主要难题。在土地改革中，涉及到了包括中央、地方、银行、集体组织、企业、农民等多方主体，集体经营性建设用地入市作为本次土地管理法修订的最大亮点，从试点开始，就影响着各方的利益。因主体不同导致其影响结果也不同，主要影响具体表现为：

（一）政府方面

集体经营性建设用地入市后，政府可直接参与分配流转中产生的收益，或者通过税收分享收益成果。试点中，政府按照入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收调节金，在契税暂无法覆盖农村集体经营性建设用地入市环节的过渡时期，政府还会再按成交价款的3%-5%征收与契税相当的调节金。土地制度的改革有助于建设法治政府和服务型政府，集体经营性土地入市只是其第一步。

（二）集体经济组织

农村集体经济组织是农村集体土地的所有权人，可享受占有、使用、收益和处分土地所带来的收益。新土地管理法规定只有经依法登记的集体经营性建设用地才能参与流转，在利益的驱动下，将极大的推进集体土地确权登记工作。集体土地入市后产生的收益可用于农村基础设施和公用事业的建设、集体经济组织范围内成员的社会保障等用途。

（三）农民个体

从法理上来讲，无论是直接受益还是通过集体经济组织的公共服务来受益，农民个体应该是农民集体获得集体用地流转收益的最终受益者。

在试点前，集体土地对外流转虽然被禁止，但是在巨大利益的诱惑之下，催生了大量集体土地私下流转的现象，而这种私下交易信息透明度极低，常常会产生纠纷，不利于保障处于弱势地位农民的根本利益。允许集体土地入市后，产生的收益无论是采用明确的比例分配给农民或者是折算成股份由授权单位统一经营管理，往往都是有章可循。入市流转的规范实施，保障了交易和分配的有序进行，有利于维护农民的合法权益。

（四）土地投资人

从逐利性上讲，作为集体经营性建设用地投资人更关心的是从公开交易市场获得的集体建设用地能否实现同国有土地同样的权益。在国家土地宏观调控加强的情况下，农村集体土地直接入市无疑将对建设用地供需失衡的情况有所调节，但是对于集体经营性建设用地入市后土地用途问题还存在诸多不确定性，土地投资人在法律约束的前提下，将表现出多元性、灵活性、流动性，使得金融资本对现代农村田园综合体等农村产业表现出极高的进入意愿。这将改变农村经济一潭死水的面貌。

总之，集体经营性建设用地入市，不会对土地市场造成明显冲击，但是在乡村治理体系与治理能力没有得到同步建设与提升的情况下，集体经营性建设用地“入市”审批权限下放，可能会增加基层腐败风险。此次《土地管理法》的修订，对于我国城乡一体化建设无疑具有重要作用，构建了对集体经营性建设用地入市交易及管理的基本法律框架，固化了前期的试点成果，但是对于实践中的收益分配、入市后的用途把控等问题仍然需要进一步探索，才能推动集体土地有序、规范的参与市场交易，保护和协调好各方的利益，促进农村经济发展。