简议新修订《土地管理法》的关注点

笔者：尹利兵律师

相信经常关注土地改革和农村问题的各位，肯定不会错过近期的重磅消息，即2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，决定自2020年1月1日起施行。随着我国社会经济的快速发展，《土地管理法》与时俱进，经过了三次修改，而尤以本次改动最大，共修订35条、40多处。对于农民来说土地就是命根子，那么这次修改土地管理法对保障农民权益有哪些规定？笔者私认为，这次修订主要有以下四大应当关注的亮点：

一、关于土地征收制度方面的重大改革

首先，此次修订首次通过法律对土地征收的公共利益进行明确界定。因为原来宪法和土地管理法都规定国家为了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？长期以来没有明确的法律规定，特别是之前土地管理法又规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，所以导致了征收成为获得土地的唯一通经。虽然之前《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益有了比较详尽的界定，但这次修订在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，对于哪些是公共利益可以动用国家征收土地权作出了明确的界定。因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要整地的可以依法实施征收。

二是土地管理法首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。这样一个规定就改变了过去是以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

三是完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为了批前公告，主要是是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。新47条要求市、县人民政府申请征收土地前进行土地现状调查、公告听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位，方可申请征收土地。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，供审批机关决策参考。

二、关于集体经营性建设用地入市

在集体经营性建设用地入市方面，这次新修改的土地管理法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。主要删除了原来土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定。增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。集体经营性建设用地入市改革，目的就是为了改变、完善现有的建设用地土地供应的格局。同时又对集体经营性建设用地设置了严格的入市条件，首先要符合规划，而且还要依法登记，相关细则需要进一步细化制定。这是土地管理法一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。

三、进一步完善宅基地制度建设

在宅基地制度改革方面，根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状，健全宅基地权益保障方式，规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。同时，此次修改对宅基地管理制度进一步进行完善。包括下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡(镇)人民政府审核批准、但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续；明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。在探索宅基地自愿有偿退出机制方面，鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

四、强化基本农田变更为永久基本农田

新《土地管理法》增加的第35条中规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。这次把土地管理法中的“基本农田”修改为“永久基本农田”，这个修改并不是简单的文字修改，而是理念的重大转变，这样的修改，与明确界定公共利益、缩小土地征收范围、进一步划分中央和地方的土地审批权限的这些内容修改是相辅相成的，体现了基本农田永久保护这样一个价值的理念，也是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的一个具体体现。

此外，这次土地管理法的修改，还包括：考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。在总结国家土地督察制度卓有成效的基础上，在新的土地管理法中增加第六条，国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督查。

总的来说，此次修改，进一步明确了加强土地节约集约利用以及引导城乡统筹发展的政策导向，同时明确了在土地管理中，加强对农民合理土地权益的保护，体现出对农民土地权利的尊重和保护。