简析《政府信息公开条例》修订后主要亮点

笔者：尹利兵律师

作为行政诉讼专业律师，可以说《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“条例”）是法律武器中最有效的利器之一，然而，该条例自2008年5月1日实施至今11年来，也存在不少不可克服的缺点。因此，国务院于2019年4月15日公布了修订后的条例，并明确自2019年5月15日起施行。新条例从原来的38条增加到56条，对政府信息公开放宽范围，明确各级政府信息公开的职责和标准，推进我国政务公开、提高政府工作的透明度，为打造“阳光政府”提供了制度保障。笔者认为，从律师角度来看，主要有以下几个应当关注的亮点：

亮点1：首次准确规定政府信息公开义务主体

旧条例对“行政机关”这一主要的政府信息公开义务主体，没有作相应定义或描述。“以往的实践中，内设机构、不具有外部行政职责的机关等是否应当作为政府信息公开义务主体，存在认识分歧。”条例起草部门相关负责人说。此外，作为参照适用的“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”，究竟承担何种程度的政府信息公开义务，如何对其进行监督和约束，以往实践中也存在认识分歧和操作难题。

新条例对此调整适用主体范围，进一步明确作为政府信息公开义务主体的“行政机关”的含义，强调行政性、独立性和外部性。同时将教育、医疗卫生等公共企事业单位的信息公开，作为主管部门的行政监管事项，交由其他相关法律法规和主管部门的文件进行调整，不再参照适用政府信息公开条例。教育、医疗卫生等公共企事业单位不再参照适用新条例，不意味着弱化它们的信息公开责任，而要通过更加有力有效的制度安排，改变有名无实的参照适用，以行政监管的方式强化信息公开责任。

亮点2：扩大主动公开的范围和深度

通过总结现行《条例》实施经验，新条例对主动公开制度作了重要调整。一方面，将法定公开内容明确为履职依据、机关简介、规划信息、统计信息、行政许可、处罚/强制、预算/决算、收费项目、政府采购、重大项目、三类重大民生信息、招考录用和其他法定信息等15类，其中10项是所有行政机关的共性内容，5项是作为一级政府的共性内容。同时，充分考虑立法的延续性和现实情况，现行条例列举的其他各项主动公开信息继续保留。建立健全政府信息管理动态调整机制，要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开；建立依申请公开向主动公开的转化机制，行政机关可以将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，申请人也可以建议行政机关将依申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，以此推动公开工作深入开展。

亮点3：明确六类不予公开的情形

新条例在明确规定“以公开为常态、不公开为例外”的原则下，确立了6类不予公开的情形，主要包括：依法确定为国家秘密和法律、行政法规禁止公开的信息；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息；涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的信息；人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的内部事务信息；行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息；行政执法案卷信息。

此外，新条例将政府信息公开处理方式法定化、规范化，明确了予以公开、不予公开、部分公开部分不予公开、无法提供、不予处理等5种法定处理决定类型，每种类型又分为若干种具体情况。根据新条例，行政机关不得再以‘非条例所指政府信息公开范围’‘不属于条例调整范围’等不规范、容易引发争议的方式作答复。

亮点4：降低依申请公开的门槛

根据旧条例制定的《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36 号）第十四条规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。该意见一般被认为超出了对《条例》的合理解释范围，引起实务届和理论界广泛的批评。新条例删除现行《条例》第十三条关于公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制条件，保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。同时，对于少数申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施；对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。

亮点5：完善依申请公开的程序规定并延长了答复期限

根据新条例，明确了公开申请提出、补正申请内容、答复形式规范、征求意见程序、提交时间起算等内容，并要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。考虑到政府信息公开业务量逐年增加，新条例在第三十三条明确规定行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。这也改变了旧条例关于15个工作日答复期限的规定。

此外，新条例变更政府信息公开年度报告向社会公布的截止时间从原来的每年3月31日提前至1月31日。取消关于依申请公开收费的规定，明确行政机关依申请提供政府信息不收取费用。新条例还强化便民服务举措，要求各级政府提升政府信息公开在线服务水平，在政务服务场所设置政府信息查阅场所等，同时也进一步加大《条例》规定落实的监督保障力度。