浅议街道办事处的法律地位

笔者：尹利兵律师

随着我国城镇化建设的推进，以及行政机构改革的日益深入和机关职责的逐步下沉，街道办事处虽然不是独立的一级政府，但在实践中承担的社会事务性工作愈加繁重，在发展经济、城区管理、文明建设、综治维稳、服务居民、疏导民意中发挥了巨大的作用，但由于立法者不够重视，街道办事处立法滞后、陈旧，早不适应社会发展要求，关于街道办事处的法律地位不明，职责不清等多方面的问题，笔者试图对这一问题进行剖析。

一、街道办事处的现有职能

 随着我国市场经济不断的发展，传统的建制单位逐渐解体，街道办事处的职能逐渐得到体现，并从“单位”转换为了“社区”。根据现有的发展情况，街道办事处的主要职能已经得到全面的扩展，从单一的居民事务处理提升到多元社区事务管理，其工作职能主要有以下几点：

1、发展和管理经济职能。一般来说，作为政府的基层管理单位，街道办事处也承担着发展和管理经济的职能，以经济建设为中心，发展街道工业，以及与居民密切相关的第三产业，指导街道经济组织发展经济，拓宽经济活动的领域，为经济组织提供服务，运用经济、法律和必要的行政手段管理街道经济。

2、城市管理职能。按照上级政府划定的职责范围做好城市建设管理监察、计划生育、爱国卫生、初级卫生保健、市容环境卫生、绿化、环境保护、劳动就业、安全生产等管理工作。配合有关部门做好防汛、防风、防火、防震、抢险和防灾救灾工作。

3、民政事务和社会保障职能。根据实际情况负责辖区内的社会治安综合治理，人民调解、法律服务工作，依照有关规定管理外来流动人员。开展社区服务、拥军优属工作，负责社区优抚、社会救济、社会福利、婚姻登记工作，兴办社会福利及残疾人福利事业，社区文化、科普、体育、教育工作。

4、人文和精神文明建设职能。执行党和国家的各项方针、政策、法令、法规，在上级政府领导下完成各项任务。建设社会主义物质文明和精神文明，把街道建设成为经济繁荣、文化发达、道德高尚、社会安定、生活方便、环境优美的社会主义新城区。

5、其他职能。指导和帮助辖区内居民委员会和村民委员会的工作。承办上级政府交办的其他事项。

二、街道办事处存在的问题

一是法律缺位导致职能定位不明确。关于城市街道办事处的法律文件，之前主要依据是已经废止的《城市街道办事处组织条例》（系1954年12月由全国人大颁布，于2009年6月22日废止）。然而， 根据我国《地方组织法》中的第六十八条规定，“市辖区、直辖区的市级人民政府，经上一级人们政府的批准，可以建立若干街道办事处，让其作为地方政府的派出机关”。很显然，根据国家法律规定，街道办事处不能作为一级政府单位存在。从现行的“两级政府，三级管理”制度来看，从字面上只是承认了市、区这“两级政府”，而并不是市、区、街道这三个政府单位；只是肯定了街道办事处是一级“管理”单位，而并不是一级“政府”，这一点与《地方组织法》中的规定有所差异。

二是职能过度膨胀导致其范围不清。随着“两级政府，三级管理”在全国社区中的推广，社区街道办事处的职能迅速膨胀起立，大量的执法、行政、经济发展等任务都落实到了街道办事处的头上。而当街道办事处的职能过度膨胀，一方面，街道办事处无法在短时间内承担如此多的管理任务，将自己的部分职能转化到下属的居委会上，致使居委会的行政方向出现偏斜；另一方面，权力非正常膨胀，导致街道办事处的工作侧重点出现异常，从而导致一些列“缺位”、“越位”和“错位“现象的出现，由于职责不清在开展工作时难免造成一些负面影响。

三是权、责、利存在矛盾。由于权责能力不匹配，形成了责、权、利相脱离，条块关系不顺。街道办事处的工作性质是政府派出机构，没有行政管理权，有的职能部门对街道只下达任务，而并未将相应的权力下放，街道有责无权或责大权小。近几年，虽然我国街道办事处的拥有行政管理权和组织领导权等多方面的权利，但是从实际上来看，这些权利大多数都是事权，而并非正真意义上的管理权，多数时间都是在严格执行上级政府所下达的工作指令，在承担多方面职责的同时没有具备相应的权利。再加上长期受到各种条款的限制，在行政管理过程中缺乏与之配套的法律法规、监督体系和行之有效的约束机制，块对条的领导权没有落实到实际工作当中，街道办事处处于城市管理的一线，很多问题往往是“看得见、摸的着、没权管”，而上级一些职能部门对很多问题却是“有权管、看不见、不承担”，从而致使很多居民问题得不到妥善的解决。

四是缺乏物质基础，人员编制不合理。街道办只是政府的一个综合派出机构，因此对其财权物权和人员编制设置都是有限制的，街道现有的编制和承担的任务不相适应，职能多了，任务重了，而人员编制仍大体与50年代相当，造成了工作效率低下，办事进展缓慢，影响政府形象。

三、街道办事处未来的法律定位

我国的街道办事处作为区政府的派出机构，缺乏相应的行政权力，没有独立的法律地位，然而由于其在社会工作和行政管理中起着越来越重要的作用，所以，街道办事处是不是还该存在，以何种方式存在，就成为行政机构改革一个无法回避的问题，而如何确定其法律地位就是这个问题的核心。不管从理论还是实践的角度，街道办事处都是不可能废除的，只能强化，最好能成为一级人民政府，从而加强基层行政管理能力。

因此，目前迫切需要制定、修改相关法律，立法明确街道办事处的职能、任务、地位和作用，以及其设立的法律程序和条件；明确理顺街道办事处与居委会、村委会的关系等，重新定位街道办事处的法律地位，赋予其更多的自主权，做到责、权、利相结合；建立街道一级财政机构，完善街道财政机制，在税收返还政策中确定超收分成的比例，增强街道自我管理、自我发展的能力，有利于加强城市基层管理，这样有利于提高基层民主社区自治，有利于处理好国家和社会的关系。

总之，由于街道办事处现在处于比较尴尬的法律地位，导致其在社区基层管理工作上暴露出很多问题，其自身发展很难匹配新形势赋予其更多职能的需要。笔者在此建议我国立法部门和行政管理部门对其能够引起足够的重视，针对街道办事处的特殊情况，来制定相关的法律和完善相关的制度来解决其法律定位问题，从而全面提升街道办事处的服务质量和工作效率。