人防工程的权利归属：争议澄清与司法透视

【前言】“人防工程的权利归属”是一个长久以来的争议，很多律师在面对这一问题时的答复都是“国家所有、禁止买卖、合同无效”，这是十分武断的。应当承认，人防工程的权属确有争议，而律师要做的，就是从“不确定”中尽可能寻找“确定”，为当事人争取权益。本文对此一探究竟。

一、众说纷纭：“人防工程一概归国家所有”之否定。

人防工程的权利归属长期存在实务纷争，其根本原因在于法律法规对此没有作出明确规定，《民法典》对此也未予涉及。而此时，立法专家，以及纠纷的最终裁决者——人民法院的态度就显得格外重要。

最高人民法院指出：“判断人防工程的产权归属，应当视具体情况而定，既不能简单地认定都属于国家所有，也不能全部认定归建设单位所有或全体业主所有。人民法院在审理这类案件时，可以参照上述观点处理。”（参见：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组，《民法典理解与适用》，人民法院出版社）

对此，民法典编纂项目领导小组副组长、《民法典》物权编的起草人王利明教授也持相同观点，他认为：“人防工程投资来源多元化，并非单一由国家投资，不能简单地认为，凡是地下人防工程都属于国家所有，也不宜简单认定归建设单位所有或业主所共有”。全国人大常委会副委员长、原最高人民法院副院长万鄂湘的观点也与此一致。（参见：王利明，《物权法研究》，中国人民大学出版社；万鄂湘，《民商事审判实务教程》，中国法制出版社）

此外，根据有关媒体报道，在实践中，还存在“非归属论”的观点，如厦门中院认为“人防工程任何主体都无权主张所有权，但开发商可以使用、收益”。

二、权属认定的前提：人防工程能否被单独登记为一项不动产？

人防工程存在归属的一个前提是：它是否被单独登记为一项不动产。如果它尚未被单独登记，则只能作为区分所有建筑物的组成部分，除非国家拥有人防工程所在地的建设用地使用权；如果已被单独登记了，就存在着一个独立的所有权，才存在归属于谁的问题。（参见：崔建远，《物权法（第三版）》）

那么，是否能够被单独登记为一项不动产呢？法律法规没有禁止，也有部分地方的法规政策明确支持。如《青岛市地下空间开发条例》规定：地下空间不动产登记时应当在登记簿及权利证书中注明“地下空间”，并注明用途；属人民防空工程的，还应当注明“人民防空工程”。再如，《上海市民防工程建设和使用管理办法》规定：民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》也允许开发商销售人防工程车位，并可以办理产权登记。

三、谁享有人防工程的使用、受益权？

这一点是相对明确的，《人民防空法》第5条确立了“谁投资、谁使用、谁受益”的原则。我国对人防工程实行多元投资，如果是国家兴建的“为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑”，则当然由国家（政府）使用、受益乃至所有。

法条链接 《人民防空法》第五条　国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。

而对于开发商或者其他主体（如业主委员会）投资，为了国防利益和国家安全修建的人防工程，应当由该投资、建设主体依法使用、获得受益。当然，为配套建设人防工程，有的地方在土地出让时，政府会进行地价减免或者给予建设单位其他的优惠措施，此时，宜认为政府也享有一定的使用、受益权。

在司法实践中，法院除依法查明实际投资人外，也会通过开发商（物业公司）与人防办或者民防局签订的《人防工程平时使用许可合同》，或者其持有的人防办颁发的《地下防空室平时使用证》，来认定开发商（物业公司）系人防工程的“平时用益物权人”。[参见：黄石市下陆区人民法院，(2016)鄂0204民初958号；北京市海淀区人民法院，（2005）海民初字第10827号；北京市朝阳区人民法院，（2007）朝行初字第00227号]

四、涉及人防工程的“买卖”合同是否有效？

若开发商、物业公司或业主委员会等主体依法系人防工程的“平时用益物权人”，则其与其他主体签订关于人防工程使用、收益的合同，一般认为是有效的，如《地下停车位租赁合同》。

问题在于，若签订的是“买卖合同”，其性质应如何认定？各地法院对此裁判不一。如，深圳市中级人民法院认为：“小区地下室并未规划作为车位使用，东山公司将该空间改变用途用作车位出售，违反了城乡规划法等法律、行政法规的效力性强制性规定，车位转让协议无效。”再如，湖北省大冶市人民法院认为：“原告与被告在平等自愿的基础上签订的《商业街商铺认购书》《商品房买卖合同》，是双方真实意思表示，且未违反法律规定，应认定有效。”[参见：深圳市中级人民法院，（2012）深中法房终字第3004号；大冶市人民法院，（2019）鄂0281民初3833号]

持肯定观点的法院（即认为转让合同有效）之理由还在于：“转让”是使用权的转让，“平时用益物权人”有权采取转让使用权的方式实现其用益物权。[参见：黄石市下陆区人民法院，(2016)鄂0204民初958号]

综上，在法律法规对此没有作出明确规定的情况下，各地法院根据个案情况，对人防工程归属、相关合同效力作出不同认定的局面，还将持续存在。不具体到个案、地域地分析这一问题，在实务中，意义不大。如有需求，可以委托律师结合具体法院做类案检索报告，可以明确某一具体地区法院的裁判态度。