律师观点分析
云南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）云行终214号 上诉人（一审第三人）永善县XX社， 住所地：云南省昭通市永善县青胜乡民胜村委会中厂三社， 负责人A，村民小组长， 委托代理人A，男，汉族，1967年1月1日生，住云南省昭通市永善县，代理权限：特别授权代理， 被上诉人（一审原告）永善县XX社， 住所地：云南省昭通市永善县青胜乡民胜村委会中厂二社， 负责人A，村民小组长， 委托代理人A，云南滇东北（永善）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理， 原审被告永善县XX， 住所地：云南省昭通市永善县溪洛渡镇新新华XX， 法定代表人A，县长， 委托代理人A，永善县XX工作人员，代理权限：特别授权代理， 上诉人永善县XX社（以下简称中厂三社）因永善县XX社（以下简称中厂二社）诉永善县XX（以下简称县政府）不予受理土地权属争议一案，不服云南省昭通市中级人民法院（以下简称昭通中院）作出的（2017）云06行初28号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，并于2018年8月23日公开开庭审理了本案，上诉人中厂三社的负责人A及委托代理人B，被上诉人中厂二社的负责人A及委托代理人B，原审被告县政府的委托代理人A到庭参加诉讼，本案现已审理终结， 一审法院查明：中厂二社与中厂三社在历史上曾有过分合的经历，2008年到2009年，因XX建设，位于永善县XX××硝洞××、烧沸滩（北）、蜂包石、下河坝（东）合计128.49亩的裸岩地被依法征收，该片裸岩地的权属在实物指标调查之前未登记给任何集体或个人，在实物指标调查中登记在第三人中厂三社的名下，补偿款合计1315737.6元，目前尚未发放，2012年10月1日，XX开始下闸蓄水，上述被征土地被淹没，2016年1月24日，中厂二社向永善县XX提交《人民调解申请书》，申请：1.对光石包到青胜边界除承包耕地外的面积进行分割；2.对向家坝库区河滩、裸岩补偿进行分割，此后青胜乡司法所对中厂二社和中厂三社组织现场勘查和调解，双方未能达成一致意见，2017年6月17日，中厂二社向永善县国土资源局递交《土地权属争议处理申请书》，申请对坐落于中厂二社、三社、四社，四至边界为：东至381水位线，XX至XX胜边界，西至金沙XX边，北至硝洞子XX，共128.49亩的土地（裸岩、砾）确权为中厂二社和中厂三社共有，2017年6月8日，永善县国土资源局向县政府出具《土地权属争议案件不予受理建议书》，认为争议地已被淹没，处理对象已不存在，无法进行确权，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第一款第二项和第十四条第一款第五项之规定，建议不予受理，2017年7月5日，县政府向中厂二社作出永政土争不理决〔2017〕2号《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称2号《不予受理决定》），认定：“因争议地属于XX淹没区海拔381米以下的裸岩地和石砾地，已于2009年实物指标调查后登记在民胜村中厂三社名下，且自2012年10月该电站下闸蓄水以来，争议地已被江水淹没，你社申请调查处理的对象已经不复存在，该申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第二项的规定，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，决定不予受理，”2017年7月14日，中厂二社领取了2号《不予受理决定》，同月20日，中厂二社向昭通中院提起本案行政诉讼，请求：1.判决撤销县政府于2017年7月5日作出的2号《不予受理决定》；2.判决县政府依法受理其确权申请，作出确权决定， 一审法院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请，”第十条规定，“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据，”本案中，中厂二社认为位于永善县XX××、××厂三社，四至边界为东至381水位线，XX至XX胜边界，西至金沙XX边，北至硝洞子XX，共128.49亩的土地（裸岩、砾）的所有权和使用权应属于中厂二社和中厂三社共有，向永善县国土资源局申请确权，符合上述法律法规的规定；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办，土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定，”据此，在永善县国土资源局对中厂二社的确权申请作出处理意见之后，县政府应当依法对争议土地下达相关处理决定，中厂二社申请确权的土地虽然被江水淹没，但该土地的权属并未随之消失，因该地而获得的征地补偿款至今仍然待分配，且中厂二社在申请中明确提出了争议地的位置、面积和四至界线，说明处理对象明确、处理请求具体，其申请具有事实根据，符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第二项的规定，县政府以争议土地被江水淹没，调查处理的对象不复存在为由作出2号《不予受理决定》，对中厂二社的确权申请不予受理，实属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，中厂二社的诉讼请求成立，依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项，第七十二条之规定，判决：一、撤销县政府于2017年7月5日作出的2号《不予受理决定》；二、责令县政府在本判决生效后三个月内受理中厂二社提出的土地权属争议处理申请，并依法对争议地作出处理决定，案件受理费人民币50元，由县政府负担， 中厂三社上诉称，本案争议地已于2009年按照相关法律规定征收，当时土地权属已经通过相关部门、XX公司、中介机构认定属于中厂三社所有，此后，该土地已由集体未用地转为国有建设用地，已不存在集体土地所有权确权的问题，征地补偿款是否分配不是土地确权的要件，征地补偿款未发放受多种因素影响，而不仅因本案争议不发放，本案争议地2009年被征收，2012年被水库储水淹没，中厂二社于2016年向村、乡提出解决争议，2017年向县政府提出确权申请，因此本案已超过法定起诉期限，一审判决认定争议地四至界线清楚，处理对象明确系认定事实不清，判决撤销2号《不予受理决定》系适用法律错误，综上，请求撤销一审判决，改判驳回中厂二社的诉讼请求，维持县政府作出的2号《不予受理决定》， 中厂二社答辩称，一审判决认定事实清楚，本案争议地在征收前确为中厂二社与中厂三社共有共管，虽然实物指标调查中登记在中厂三社名下，但这并不能产生物权登记的效力，一审判决适用法律法规准确，判决得当，因本案争议地土地权属不清，因此导致争议地补偿款至今未能发放，一审判决为彻底解决争议，撤销了县政府作出的2号《不予受理决定》，并判决县政府在一定期限内作出处理决定正确，中厂三社的上诉请求及理由无事实和法律依据，综上，请求驳回上诉，维持原判， 县政府陈述意见称，其作出的2号《不予受理决定》符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第（二）项规定，本案争议地已于2009年实物指标调查登记为中厂三社，2012年10月已被下闸蓄水淹没，土地权属已经发生转移，且已被水库淹没，处理对象已经不存在，无法确定争议土地的具体地点、四至界线、面积、地类，不属于确权登记范围，其作出的2号《不予受理决定》符合法律事实和现实要求，中厂二社在实物指标调查和土地被水淹没这两个关键时间节点都没有提出自己的主张，应视为其已经放弃了自己的权利，且此次征收土地涉及面太广，土地性质及现状均已改变，已无法开展相关调查核实工作，还会造成不稳定因素，综上，请求撤销一审判决，驳回中厂二社的诉讼请求， 各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核， 一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认， 二审庭审中，中厂三社提交昭通中院2017年10月19日《询问笔录》，欲作为本案新证据提交，本院认为上述笔录系由一审法院制作并收录的案卷材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定，故本院对中厂三社提交的上述材料不作为本案证据进行审查， 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致， 本院认为，依照《土地权属争议调查处理办法》第九条之规定，当事XX生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请，本案中厂二社因主张位于永善县XX至XX，XX至XX胜边界，西至金沙XX边，北至硝洞子河沟128.49亩土地为中厂二社与中厂三社共同所有，向永善县国土资源局申请确权，符合上述行政规章的规定，《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据，本案中，中厂二社申请确权的土地虽已被依法征收并被淹没，但对该争议地的征地补偿款至今尚未发放，由于土地补偿款的发放须以相应的土地权属为依据，因此在本案争议地权属不清的情况下，县政府仍具有对该争议地进行土地确权的必要；且依据本案争议双方所提交的相关证据及国土部门的调查结果，亦具备对该争议地作出处理决定的条件，县政府以中厂二社的确权申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条（二）项的规定为由，作出2号《不予受理决定》，属认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销， 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持，上诉人中厂三社的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判， 二审案件受理费人民币50元，由上诉人永善县XX社承担， 本判决为终审判决， 审判长 赵学军 审判员 易 文 审判员 赵 霁 二〇一八年九月二十八日 书记员 A
