余XX与大方县人民政府、大方县达XX人民政府乡政府行政赔偿赔偿判决书

律师观点分析

原告余XX诉被告大方县人民政府、被告大方县达XX人民政府（以下简称达XX政府）行政赔偿一案，于2019年3月13日向本院提起诉讼。本院于2019年3月13日立案后，于2019年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告余XX及委托代理人杨XX，被告大方县人民政府委托代理人欧X、傅XX，被告达XX政府出庭负责人龙X及委托代理人王XX、吕X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告因修建野螺沟水库需要征收原告的房屋，但被告的征收方案非经法定程序作出，严重损害了原告的利益。被告即未拟定一书四方案上报省政府批准，也未发布征收决定并公告，于2018年7月30日强制拆除原告的房屋。被告的征收标准元低于贵州省征收补偿标准，更低于毕市发改农经（2014）146号文件规定的移民安置资金标准。被告违反征地程序强制拆除原告的房屋行为违法。请求：1、判令被告赔偿原告各项损失585775.6元；2、判令被告为原告规划3个240平方米宅基地；3、判令被告支付原告房租损失暂计14000元（租金按每月2000元，从2018年8月31日其至支付赔偿金止）。
原告向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：
第一组证据：身份证、户口本。用以证明：原告的诉讼主体资格以及原告户共有4人需要安置。
被告大方县人民政府质证：无异议。
被告达XX政府质证：无异议。
第二组证据：《水库停建令》。用以证明：证明被告从2013年起限制原告建房，导致原告一家人只有106.26平方米房屋。
被告大方县人民政府质证：无异议。
被告达XX政府质证：无异议。
第三组证据：方XX（2016）10号、毕市发改农经（2013）888号文件。用以证明：1、被告县政府本次征收的拆迁人，是本案适格被告；2、本次征收涉及及需安置人口415人，宅基地2520平方米还有各类土地共计893亩（折合60公顷）超出了毕节市人民政府的审批权；3、该征收方案第8页规定正房不足25平方米的按人均25平方米算补偿；4、证明批复通过的用于安置移民的资金是9203.23万元，而被告制定征收方案时只用了3879.08万元，违反了专款专用原则。
被告大方县人民政府质证：对文件的真实性、合法性无异议，对原告提到的宅基地及补偿款的问题与本案无关。在要求撤销补偿方案的案件中，法院已经作出了认定。如原告认为在此次征收过程中被告存在贪污、挪用征收补偿款的情况，可以向有关机关举报。
被告达XX政府质证：与被告大方县人民政府质证意见一致。涉案工程安置补偿方案，是由县政府依法作出的，原告对该补偿方案有异议，且已起诉要求撤销但未得到支持，说明该补偿方案就该工程建设来说是适用的，故应当按照该补偿方案并结合原告已经勘丈调查的数据来计算。原告主张的安置补偿款远远超过现在各农户应当得到的补偿款，与本案无关。
第四组证据：《第二次催迁通知》。用以证明：本案被告达XX政府也参与了违法强拆，系本案适格被告，同时证明本案强拆的违法性。
被告大方县人民政府质证：对该组证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议。该通知证明县、镇二级政府告知原告搬迁的时间及不搬迁带来的后果，程序合法。
被告达XX政府质证：对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。该通知上印章为达XX政府，但镇政府履行的是大方县政府的行政决定。按照相关法律规定，只有县级以上人民政府才是征拆的主体，达XX政府没有进行征拆的权力，没有主体资格。综上，达不到原告的证明目的。
第五组证据：野螺沟水库工程建设搬迁入户补偿补助资金计算表。用以证明：对该计算表上所列的项目是认可的。
被告大方县人民政府质证：对该组证据的真实性无异议，计算表是打印出来让原告进行核对的。对原告提出的补偿标准，土地补偿款和零星树木的补偿款也已经领取，其他项目的计算标准没有异议。
被告达XX政府质证：与被告大方县人民政府质证意见一致。
第六组证据：方XX（2017）1号。用以证明：大方县征收房屋的价格在3000到4000元之间，原告要求被告参照方XX（2017）1号房屋补偿价格对原告按3000元每平方米进行赔偿。
被告大方县人民政府质证：1、该文件针对的项目是城市棚户区改造，适用对象及范围与涉案范围不相同；2、城市棚户区改造适用的法律及法规与水库建设的法律法规不一样；3、城市房屋价格与农村房屋价格、国有土地及集体土地上房屋的价格也不一样。与本案无关，达不到原告的证明目的。
被告达XX政府质证：与大方县人民政府质证意见一致。补充：根据工程项目建设征收房屋土地的标准，各个建设工程按照程序制定补偿标准，根据该文件，是针对城市棚户区改造的工程作出的，涉案野螺沟工程是征收集体土地上的房屋，已经按照相关法律制定了相关的补偿标准，故原告的房屋的补偿标准应当按照大方县人民政府针对该工程制定的征收补偿方案来计算。
第七组证据：损失物品清单。用以证明：原告因此次强拆被损坏的物品26件，价值11360元。
被告大方县人民政府质证：对该组证据的真实性合法性关联性均不认可，该清单是原告单方制作的。就原告的物品，有大方县公证处在现场对其物品进行清点、登记、归类，由原告本人签字认可的，当天现场就已经退还给原告了。
被告达XX政府质证：与大方县人民政府质证意见一致。
被告大方县人民政府辩称，大方县XX工程师《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》《贵州省水利建设生态和石某化治理综合规划》确定的水利设施建设项目，是一座以农田灌溉、城镇供水和人畜饮水为主，并具有一定防洪作用的水利工程，该项目于2014年获毕节市发改委批准立项。2016年6月30日，被告依法作出《关于印发大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》，对野螺沟水库项目征地范围及面积、永久性征地补偿标准、临时占用林地补偿标准和实物补偿标准作出了明确。工程开工时虽未办理有关用地手续，但符合国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规[2017]10号）文件的规定。原告已经领取了土地补偿费。被告为使原告不因拆迁而导致财产减损，在实施方案之外，在达XX木兴安置点为原告分配了100平方米的宅基地。被告对上述实施方案张贴公告，制作宣传手册并发放给相关农户。2016年7月发布《关于大方县XX工程移民搬迁工作通知》，并对原告的房屋及实物等进行了现场勘测、清点，并经原告确认。因原告不主动拆除其房屋，给工程造成障碍，因汛期将至，可能给原告及其家人的生命财产带来危险，为了工程建设的急迫需要及保护原告及其家人的生命财产安全，在妥善将原告安排在被告确定的公租房居住后，于2018年7月将原告的涉案房屋拆除。原告的诉讼请求无事实和法律依据，被告根据拆迁安置补偿方案及对原告被征收的房屋及附属设施丈量登记数据，原告应获得拆迁补偿款共计146368.14元，其余部分不应得到支持。请求驳回原告的诉讼请求。
被告大方县人民政府向本院提交了以下证据依据，并经庭审举证质证：
第一组证据：法定代表人身份证明。用以证明：证明被告法定代表人系陈X。
原告质证：应当添加法定代表人身份证才能达到证明目的。
被告达XX政府质证：无异议。
第二组证据：1、《关于大方县XX项目建议书的批复》（毕某发改农经[2012]1115号）；2、《关于印发大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案的通知》（方府法[2016]10号）；3、《关于开展大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工程实物指标复核分解工作的通知》（方府办通[2016]84号）。用以证明：1、案涉大方县XX工程于2014年经毕节市发改委批准立项，并无不当；2、大方县XX工程征地搬迁安置补偿标准由大方县人民政府依法制定实施，原告被征土地及地上附着物应按大方县人民政府制定的实施方案中相应标准计付。
原告质证：1、1号证据是建设水电站的批复，并非是征地批复；2、根据2号证据确定的征地面积和原告的核算，征地面积是55公顷，按照《土地管理法》第四十五条及《贵州省土地管理条例》相关规定，征收55公顷土地需要国务院批准，至少要省政府批准；3、3号证据与本案无关。
被告达XX政府质证：1、对该组三性均无异议；2、该组证据能达到证明目的，虽然该三份证据中没有征地批文，但完全符合国土资源部（2017）10号文件的规定，在安置补偿到位的情况下，可以边建设边审批，涉案建设项目属于该情况。
第三组证据：1、光盘（视频资料）；2、《关于大方县XX工程移民搬迁工作的通告》（方府通告[2016]15号）、野螺沟水库工程建设移民搬迁催迁再通知、《关于野螺沟水库工程建设征地范围内坟墓催迁公告》（达府通告[2016]1号）及宣传解读图片。用以证明：大方县人民政府在拆除原告房屋之前，依法发布了搬迁公告、召开群众会议动员原告等群众在限定时间内主动搬迁，属履行了告知义务。故被告的征地房屋拆迁行为并无不当。
原告质证：1、对1号证据，按照证据规则，视听资料应该附文字材料，视频内容模糊；2、对2号证据，按照征收土地规定，征地方案及征收补偿方案需要进行公告并征求被征收人的意见，在没有经过上述程序的情况下，被告作出的公告是违法的；3、达不到被告的证明目的，在方案形成之前，应广泛征求被征收人的意见，召开听证会，而不是在方案形成之后催迁。
被告达XX政府质证：对该组证据的三性不持异议，能达到被告县政府的证明目的，可以作为定案的依据。
第四组证据：1、（2017）黔05行初120号行政判决书及补正裁定书、（2019）黔05行审复4号行政裁定书；2、（2018）黔行终1392号行政裁定书。用以证明：案涉实施方案系大方县人民政府根据相关法律规定政策而制定，合法有效，并已经得到毕节市中院及贵州省高院生效裁判文书认定的事实。
原告质证：达不到被告的证明目的。1、对（2019）黔05行审复4号行政裁定书，本案不适用中共中央办公厅（2017）46号文件。本案前提在做好依法安置补偿的情况下可以边建设边审批，但本案不符合这种情况，不适用该规定。该规定与法律相冲突，应当优先适用法律。2、对（2018）黔行终1392号行政裁定书，达不到被告的证明目的，该裁定书是原告起诉要求撤销征收补偿方案，但法院对我方诉求没有进行认定。被告也未向法院请求认定方案合法有效。
被告达XX政府质证：无异议。
第五组证据：1、大方县XX农村房屋分户调查表；2、大方县XX房屋及附属设施调查表；3、野螺沟水库移民户实物资金补偿表。用以证明：原告房屋及其附属设施在拆除之前，由被告派相关人员进行实地调查、勘丈，以及结合涉案实施方案之标准，原告被拆除的房屋等实物应获得相应补偿金额。
原告质证：对面积和补偿的标准不予认可。
被告达XX政府质证：无异议。
第六组证据：1.木兴安置点宅基地分配名额；2、野螺沟水库移民木兴安置示意图。用以证明：被告为解决原告的民生问题，在涉案实施方案之外，在达XX木兴安置点为原告提供宅基地供其建房使用的事实。
原告质证：1、对房屋面积认可；2、因为原告没有看到宅基地的用地规划图，原告不予认可，安置点离原告原来的土地有七八公里的距离，安置不符合农业生产需要，不符合相关法律规定，且安置的面积很小，有100平方米的、130平方米的。
被告达XX政府质证：无异议。
第七组证据：公证清单。用以证明：被告在拆除原告的房屋等建筑物时，对原告建筑物内物品已经交原告管控的事实。该公证书包含了原告屋内物品。
原告质证：对该公证清单的合法性不予认可，被告进行公证时原告未在现场。
被告达XX政府质证：无异议。
被告大方县达XX人民政府辩称，1.大方县XX工程建设合法，所进行的征地及房屋拆迁行为并无不当。2.达XX人民政府不是本案适格被告，原告对达XX人民政府提出的行政赔偿起诉应予驳回。
被告达XX政府提交的证据与被告大方县人民政府所举证证据名称及证明目的均一致。原告的质证意见与对大方县人民证据所举证据质证意见相同。被告大方县人民政府对该证据无异议。
本院对上述证据认证如下：县政府、镇政府提供的第一组证据分别证实了被告的主体身份基本情况，本院予以采纳。县政府、镇政府提供的第二组、第三组证据能够体现野螺沟水库工程建设征地移民搬迁安置的过程，本院予以采纳。县政府、镇政府提供的第四组证据能够证明原告就县政府印发的方XX[2016]10号《大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》提起过行政诉讼的事实及裁判结果，本院予以采纳。县政府、镇政府提供的第五组证据能够证明原告被拆除房屋及附属设施面积等基本情况，本院予以采纳。县政府、镇政府提供的第六、七组证据能够证明被告安置原告宅基地的基本情况，本院予以采纳。原告提供的第一组证据能够证明原告的主体身份基本情况及移民安置人口基本信息，本院予以采纳。原告提供的第一组证据能够证明原告的主体身份基本情况及移民安置人口基本信息，本院予以采纳。原告提供的第二、三、四组证据能够证明被告在野螺沟水库工程建设中征地移民搬迁安置的过程，本院予以采纳。原告提供的第五组证据虽然没有原告、被告签字确认，但与县政府、镇政府提供的第五组证据一致的内容，各方对房屋及附属设施等实物指标均无异议，本院予以采纳。原告提供的第六组证据与本案无关联性，本院不予采纳。原告提交的第七组证据无其他证据予以佐证,本院不予采纳。
经审理查明：2012年12月22日，毕节市发展和改革委员会作出毕某发改农经[2012]1115号《关于大方县XX项目建议书的批复》，批复同意大方县XX工程项目的修建。2016年6月30日，被告大方县人民政府作出方XX[2016]10号《大方县人民政府关于印发大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案的通知》，要求各县直有关工作部门认真落实好《大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》。原告房屋在征收范围内，房屋所属土地属于集体土地，移民安置人口4人。2016年7月13日，被告大方县人民政府作出方府通告[2016]15号《大方县人民政府关于大方县XX工程移民搬迁工作的通告》。2016年8月15日，被告大方县达XX政府作出达府通告[2016]1号《达XX人民政府关于野螺沟水库工程建设征地范围内坟墓催迁公告》。2017年12月1日，被告大方县达XX人民政府向原告作出《大方县XX工程建设移民搬迁催迁通知书》。2018年7月6日，被告大方县达XX人民政府向原告作出《大方县XX工程建设移民搬迁催迁再通知》，并向原告进行了送达。期间，被告对原告的房屋及附属设施进行了丈量、登记，并对原告房屋内的物品进行清点，将涉案房屋内的物品移交给原告保管，制作《保全证据公正现场清点造册清单》，原告在《保全证据公正现场清点造册清单》签字。2018年7月30日，被告将原告的房屋予以拆除。
另查明，原告于2017年10月31日向本院提起行政诉讼，请求撤销《大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，原告对集体土地上房屋补偿标准有争议，应先申请行政机关裁决，遂以（2017）黔05行初120号行政裁定书裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院以（2018）黔行终1392号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。
本案争议的焦点是：1.被告达XX人民政府是否系本案的赔偿义务主体。2.被告强制拆除原告房屋是否给原告造成了损失。如造成了损失，被告应当予以赔偿的具体项目、标准及金额如何确定。
本院认为：关于本案被告是否适格的焦点问题。首先，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第三款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”及《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”，国家因公共利益需要，可依法对土地实施征收并给予补偿。征收集体土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。据此，涉案房屋及附属设施作为被征收土地上的附着物，原告有权就涉案房屋获得相应的补偿和安置。
其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的”及第七条第（一）项规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”被告大方县人民政府、大方县达XX人民政府共同实施了强制拆除原告房屋的行为，且已经被本院判决确认违法，故原告有取得赔偿的权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。被告大方县人民政府、大方县达XX人民政府虽然共同实施了违法强制拆除原告房屋的行为，但本案中只有大方县人民政府是征收土地的法定主体，达XX人民政府作为县政府的下级机关，接受大方县县政府的安排具体实施了强制拆除行为，其行为后果应由大方县人民政府承担。因此，大方县人民政府系本案的赔偿义务机关，其被告主体适格，大方县达XX人民政府对外不以自己的名义承担赔偿责任。
关于被告强制拆除原告房屋是否给原告造成了损失。如造成了损失，被告应当予以赔偿的具体项目、标准及金额如何确定的焦点问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”，因原告房屋已经被强制拆除，故被告大方县人民政府、大方县达XX人民政府应当对其强制拆除造成财产灭失向原告给付相应的赔偿金。被告大方县人民政府于2016年6月30日作出方XX[2016]10号《大方县人民政府关于印发大方县XX工程建设征地移民搬迁安置工作实施方案》，且原告未对该方案申请裁决，故本案应以该方案作为计算标准计算被告大方县人民政府、达XX人民政府应当向原告给付赔偿金的数额。根据原被告确认的原告被被告大方县人民政府、大方县达XX人民政府强制拆除的土地上建筑物、构筑物及其他附着物的具体信息，计算赔偿数额如下（保留小数点后两位）：
土木结构正房：面积106.26㎡，单价448.00元/㎡，补偿金额为448×106.26=47604.48元。小计赔偿金额为47604.48元。
杂房：面积41.29㎡，单价238.00元/㎡，补偿金额为41.29×238=9827.02元。小计赔偿金额为9827.02元。
附属建筑物及其他：（1）电视接收器1套，单价100.00元/套，补偿金额为100.00元；（2）土晒坝56.76㎡，单价10.00元/㎡，补偿金额为567.60元；混凝土晒坝48.36㎡，单价32.00元/㎡，补偿金额为1547.52元；（3）炉灶1个，单价100.00元/㎡，补偿金额为100.00元；（4）厕所，面积3㎡，单价280.00元/㎡，补偿金额为840.00元；（5）干砌石堡坎，面积31.38立方米，100元/立方米，补偿金额为100×31.38=3138.00元；（6）烤烟房，面积14.28㎡，单价220元/㎡，补偿金额为220×14.28=3141.60元。以上小计赔偿金额为9434.72元。
房屋装修费（正房补偿费的5%）：赔偿金额为2380.22元。
不可搬迁附属补助费（房屋补偿费的5%）：赔偿金额为2871.58元。
分散安置基础设施费：单价8891.00元/人，赔偿金额为8891×4=35564.00元。
搬迁补助费：单价1500.00元/人，赔偿金额为1500×4=6000.00元。
过渡期补助费：单价1000.00元/人，赔偿金额为1000×4=4000.00元。
建房困难补助费（人均不足20450元补足）：补偿金额为34192.52元。
移民保险费：单价61.40元/人，赔偿金额为61.40×4=245.60元。
上述10项赔偿金额共计152120.14元。
关于原告屋内物品损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”之规定，酌情赔偿原告5000元。
综上，被告大方县人民政府、大方县达XX人民政府因其违法拆除原告房屋，应当向原告支付赔偿金157120.14元，并以157120.14元为基数、按中国人民银行同期同类贷款利率为计算标准，向原告支付从2018年7月30日至赔偿金支付完毕之日起的利息。
另，大方县人民政府针对大方县XX移民户均安置并分配了宅基地，根据大方县XX工程建设移民政策规定，原告一户应获得宅基地100㎡。
据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项之规定，拟判决如下：
一、由被告大方县人民政府于本判决生效之日起十五日内向原告余XX支付赔偿金157120.14元，并以157120.14元为基数、按中国人民银行同期同类贷款利率为计算标准，向原告余XX支付从2018年7月30日至赔偿金支付完毕之日起的利息。
二、由被告大方县人民政府于本判决生效之日起十五日内向原告余XX交付位于大方县达XX木兴安置点130㎡宅基地一块，并明确宅基地四至界限。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
四、驳回原告对大方县达XX人民政府的起诉。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。