律师观点分析

原告B公司不服市环境保护局于2018年7月2日作出A环罚【2018】15号《行政处罚决定书》，决定责令B公司停产整治，处以罚款一百五十万元诉至法院。向香素律师代理市环境保护局而出庭应诉。

原告B公司诉称，市环境保护局于2018年1月23日配合市经信委对原告进行暗访督查，市环境监测中心站对原告生产废水进行了采样监测。2018年2月11日,原告收到该中心站出具的监测报告（A环监字【2018】委托第004号）显示，原告废水中五日生化需氧量、化学需氧量分别超过最高允许排放浓度1.75倍、0.92倍。2018年4月11日，市环境保护局对原告作出责令限制生产、处以罚款100000元的行政处罚，原告已履行完毕处罚义务。市环境保护局又于2018年2月27日按照要求对原告进行了复查，发现原告实施了违法排放水污染物的行政行为，责令改正后拒不改正。于2018年7月2日对原告实施了责令停产整治、罚款一百五十万元的行政处罚。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销市环境保护局2018年7月2日作出的A环罚【2018】15号《行政处罚决定书》。

经审理查明：原告B公司系制造、销售化学纤维、塑料制品、轻质建筑材料、棉、化纤纺织，以及销售五金、交电及电子产品的有限责任公司。2018年1月23日，市环境保护局在配合市人民政府经济和信息化委员会（以下简称市经信委）暗访督查中，发现原告B公司涉嫌排放超标生产废水，后市经信委委托A市环境监测中心站（以下简称市环境监测站）对现场取样的生产废水进行监测，市环境监测站于2018年1月29日作出A环监字（2018）委托第004号《监测报告》，载明：“本次B公司污水排放口废水所测污染物中化学需氧量和五日生化需氧量浓度值均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中一级标准中最高允许排放浓度。其中化学需氧量浓度值的超标倍数为0.92，五日生化需氧量浓度值的超标倍数为1.8。”市环境保护局于2018年2月11日对原告B司的违法排污行为进行立案查处。2018年2月12日，市环境保护局作出A环责改（2018）2号《责令改正违法行为决定书》，并于当日送达原告。在进行相关的调查取证，发出拟处罚告知、听证及听述告知后，2018年4月11日，市环境保护局作出A环罚【2018】8号《行政处罚决定书》，决定责令原告限制生产，并处以罚款10万元（该罚款原告已履行缴纳义务）。2018年2月27日，市环境保护局依法对其2018年2月12日作出的资环责改（2018）2号《责令改正违法行为决定书》进行复查，并委托市环境监测站对原告所排废水进行监测，市环境监测站于2018年3月7日作出A环监字（2018）监督第011号《监测报告》，载明：“B公司总排口废水本次所测污染物中化学需氧量和五日生化需氧量浓度值均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中一级标准中最高允许排放浓度。其中化学需氧量浓度值的超标倍数为0.49，五日生化需氧量浓度值的超标倍数为0.96。”2018年3月12日，市环境保护局对原告未完全履行A环责改（2018）2号《责令改正违法行为决定书》，仍超标排放生产废水的行为进行立案查处，再次作出资A环责改（2018）3号《责令改正违法行为决定书》并于当日送达原告。后市环境保护局分别于2018年3月19日、3月27日、7月24日进行了三次复查，复查结论为原告已停产。2018年4月27日，市环境保护局作出A环通字（2018）9号《行政处罚事先告知书》和A环通字（2018）10号《行政处罚听证告知书》，于次日一并送达原告，并根据原告的申请，于2018年5月7日召开了听证会。经市环境保护局案审会集体讨论决定，2018年7月2日，市环境保护局作出A环罚（2018）15号《行政处罚决定书》，决定对原告处以：1.责令停产整治；2.罚款150万元，于次日送达原告。原告不服，于2019年1月3日以市环境保护局于2018年7月2日作出的A环罚（2018）15号《行政处罚决定书》。

本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：“国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”环保部《环境行政处罚办法》第十四条第一款：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”市环境保护局作为A市人民政府的环境主管部门，有责任对本地区范围内的环境保护工作实施监督管理，有权对辖市环境保护局区的环境违法行为作出行政处罚；符合法律规定，故本案被告的主体资格适格。

市环境保护局于2018年1月23日配合市经信委暗访督查，发现原告存在超标排放生产废水的违法行为，于2018年2月11日立案查处，于2018年2月12日作出A环责改（2018）2号《责令改正违法行为决定书》，并当日向原告送达。在进行相应调查取证并履行告知程序后，于2018年4月11日作出A环罚（2018）8号《行政处罚决定书》，决定责令原告限制生产，处以罚款10万元。2018年2月27日，市环境保护局根据环保部《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《按日连续处罚办法》）第十条的规定，针对其作出的A环责改（2018）2号《责令改正违法决定书》进行复查，在确认原告仍继续超标排放的生产废水后，于2018年3月12日再次进行立案查处，同时，根据《按日连续处罚办法》第十四条的规定，再次作出A环责改（2018）3号《责令改正违法决定书》并送达原告；后分别三次对其作出的A环责改（2018）3号《责令改正违法决定书》进行了复查，复查结论为原告B公司已停产。市环境保护局针对原告2018年2月12日至27日责令改正而未整改到位的违法行为进行相应调查取证后，依法向原告发出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，并根据原告的申请召开了听证会。经市环境保护局案审会讨论决定后，根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”第六十条“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”和《中华人民共和国水污染防治法》第九十五条“企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。”之规定，市环境保护局于2018年7月2日作出资环罚（2018）15号《行政处罚决定书》，决定责令原告B公司停产整治，并启动按日连续处罚——对原告处以罚款150万元，并于次日送达原告，市环境保护局的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告认为，原告收到市环境保护局2018年2月12日作出的责令改正违法行为决定后，积极整改，投入大量人力、财力，且整改很有成效，复查时其排污浓度值较初查降低了一倍，故市环境保护局作出的A环罚（2018）15号《行政处罚决定书》，认为原告在被责令改正后拒不改正，其事实认定错误；本院认为，《按日连续处罚办法》第十三条规定：“排污者具有下列情形之一的，认定为拒不改正：（一）责令改正违法决定书送达后，环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的。（二）拒绝、阻扰环境保护主管部门实施复查的。”可见，是否构成拒不改正，主要看改正结果，即是否仍继续违法排放污染物。本案原告2018年2月12日被责令改正违法行为后，市环境保护局于2018年2月27日进行复查时，发现其仍然继续超标排放的生产废水，虽然其生产废水的浓度值有所降低，但仍不达标，属于仍继续违法排放污染物的情形，故市环境保护局认定原告在被责令改正后拒不改正并无不当。原告认为，其提供的三份监测报告以及在线监测数据显示其排放的生产废水并未超标，而市环境保护局采信的两份《监测报告》的数据均是由市环境保护局下属的市环境监测站作出的，且其中第一份是市经信委委托的，既不能保证其公正性，也不能作为定案的依据，故市环境保护局2018年7月2日作出的A环罚（2018）15号《行政处罚决定书》程序违法；本院认为，原国家环境保护总局的《环境监测管理办法》第四条规定：“县级以上环境保护部门对本行政区域环境监测工作实施统一监督管理，履行下列主要职责：（一）制定并组织实施环境监测发展规划和年度工作计划；（二）组建直属环境监测机构，并按照国家环境监测机构建设标准组织实施环境监测能力建设；（三）建立环境监测工作质量审核和检查制度；（四）组织编制环境监测报告，发布环境监测信息；（五）依法组建环境监测网络，建立网络管理制度，组织网络运行管理；（六）组织开展环境监测科学技术研究、国际合作与技术交流。国家环境保护总局适时组建直属跨界环境监测机构。”第八条规定：“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。”可见，组建直属环境监测机构是县级以上环境保护部门的职责，环境监测数据是县级以上环境保护部门所属环境监测机构依法取得的，应当作为环境执法的依据，与委托人无关；同时，结合国家环保部对天津市环保局《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》（环政法函【2016】98号），若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测的数据符合法定的监测标准和监测方法，以该现场监测数据作为优先证据使用；本案原告未提供证据证明其在线监测是否经过有效性审核，亦未提供证据证明市环境监测站的两次监测数据有不符合法定的监测标准和监测方法的情形，故原告以其提供的三份监测报告以及在线监测数据显示其排放的生产废水并未超标，认为市环保局采信其下属市环境监测站出具的两份《监测报告》，不能作为定案依据，从而认为市环境保护局作出的A环罚（2018）15号《行政处罚决定书》程序违法的主张，于法无据，依法不予支持。原告认为，其提供的《维修工单》、《考勤表》、《每日电量明细表》证明，原告收到市环境保护局于2018年2月12日作出的资环责改（2018）2号《责令改正违法行为决定书》后，即停产整改，于市环境保护局复查的前一天即2018年2月26日才恢复生产；且2018年3月19日、3月27日、7月25日市环境保护局三次复查时，原告均已停产，故市环境保护局启动按日连续处罚是错误的；本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第九十五条的规定，结合《按日连续处罚办法》第十二条：“环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。环境保护主管部门复查时发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。”第十四条：“复查时排污者被认定为拒不改正违法排放污染物行为的，环境保护主管部门应当按照本办法第八条的规定再次作出责令改正违法行为决定书并送达排污者，责令立即停止违法排放污染物的行为，并应当依照本办法第十条、第十二条的规定对排污者再次进行复查。”第十七条：“按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。”第十八条：“再次复查时违法排放污染物行为已经改正，环境保护主管部门在之后的检查中又发现排污者有本办法第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。按日连续处罚次数不受限制。”第十九条：“按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。”从前述规定可知，自责令改正违法行为的次日起，至复查时发现仍继续违法排放污染物的，启动按日连续处罚的条件就已成就；经复查发现排污者仍违法排污的，应再次责令改正，再次复查仍拒不改正的，按日连续处罚的计罚日数累计执行。同时，再结合国家环保部对广东省环保厅《关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》（环函【2015】232号），企业有证据证明正常安排停产休息的，也应按《按日连续处罚办法》第十七条规定，计算计罚日数，即不因企业正常安排停产休息而扣减计罚日数。本案中，市环境保护局于2018年2月11日根据市环境监测站的《监测报告》，确认原告超标排放生产废水，次日作出A环责改（2018）2号《责令改正违法行为决定书》，并送达原告；同年2月27日进行复查，发现原告仍继续违法排放生产废水，经监测虽比责令改正时的浓度值有所降低，但仍属超标排放，故于2018年3月12日再次作出A环责改（2018）3号《责令改正违法决定书》并送达原告；同年3月19日、3月27日、7月24日市环境保护局三次进行复查，复查结论为原告已停产。因此，市环境保护局以A环罚【2018】8号《行政处罚决定书》确定的罚款数额10万元为基数，以2018年2月12日责令改正违法行为之次日起，至2018年2月27日复查发现仍继续违法排放生产废水之日止，共计15日作为按日连续处罚的计罚日数，对原告实施按日连续处罚——处以150万元的罚款并无不当，故原告认为市环境保护局启动按日连续处罚是错误的，计罚日数应扣除停产时间的主张于法无据，依法不予支持。原告认为，市环境保护局作出的A环罚（2018）15号《行政处罚决定书》不符合法律规定的形式和实体要件，应予撤销；本院认为，虽然市环境保护局作出的（2018）15号《行政处罚决定书》对证据分析认定不够全面，未运用事实依据和引用《按日连续处罚办法》的相关条文进行充分说理，未详细阐明处以罚款的计算标准、计罚日数的计算方式等，致使该行政行为存在一定的瑕疵，但该瑕疵不影响该行政处罚的成立，故原告认为市环境保护局作出的（2018）15号《行政处罚决定书》不符合法定形式和实质要件，应予撤销的主张于法无据，依法不予支持。这里需要指出的是，行政机关的行政执法文书是具有行政拘束力的规范性文件，应当做到格式规范，结构严谨，用语准确，有理有据，运用事实依据和法律依据充分说理，有足够的依据和理由让行政相对人信任行政行为的正确性；但本案市环境保护局作出的（2018）15号《行政处罚决定书》缺乏对证据的全面分析认定，运用事实依据和法律依据说理不够充分，这都有待于被告在今后的工作中加以改进和完善。原告认为，市环境保护局对原告违法排污这一违法行为，作出了多个行政处罚决定，市环境保护局的行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，本院认为，从本案查明的事实来看，市环境保护局一共对原告作出了两次罚款行政处罚，第一次是2018年4月11日作出A环罚（2018）8号《行政处罚决定书》，是针对2018年1月23日暗访督查中发现原告存在超标排放生产废水的违法行为所作出的；第二次是2018年7月2日作出的A环罚【2018】15号《行政处罚决定书》，是针对2018年2月12日责令原告改正违法为后，于同月27日复查时发现原告仍继续违法超标排放生产废水作出的按日连续处罚，可见，市环境保护局的两次罚款行政处罚是针对原告两个不同的违法行为，并非原告所称同一违法行为；至于市环境保护局先后两次作出责令改正违法行为的决定是否属于行政处罚的问题，本院认为，参照环保部第八号令《环境处罚办法》第十一条和十二条的规定，责令改正违法行为的决定应当属于环境行政命令，故原告认为本案市环境保护局因“一事多罚”而违反法律规定的主张本院依法不予支持。另，原告向本院提交云南省蒙自市人民法院（2017）云2053行初30号《行政判决书》作为类案参考，本院认为，该判决不适用于本案。综上，市环境保护局于2018年7月2日作出的（2018）15号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告请求予以撤销的主张，于法无据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告B公司的诉讼请求。

律师点评：本律师作为被告出庭，在庭审中充分运用原告自己的证据来证明我方的观点，合情合理。在举证上就占胜一筹。然后再运用我对环境保护部门的规章、条例、规范性文件的具体规定，从法理上战胜原告。

律师建议：熟知法条的情形下，要全案分析证据，多方突破对方的观点，合法的情形下更要合理，多管齐下，让胜算更多。