近来，连续受理了好些行政诉讼案件。由于一些行政诉讼案件难以找到相关案例，因此在制作行政诉状时就相对比较困难。特别是这个诉讼请求如何写最头疼，有时候口头上说起来还是比较容易，但是要用书面文字、语言表达出来那就更麻烦了。而且，你提出的这个诉讼请求还必须找到相应的法律依据，也就是常说的请求权基础在哪？为什么要这样主张你的请求？因此，这就涉及到行政诉讼请求的设计问题了。如何设计你的诉讼请求？为什么这样设计？你提出这样的请求的事实依据和法律依据是否充分？这些我们都需要予以考虑。
那么，我们先来看看什么是诉讼请求。简单的说，诉讼请求就是原告向人民法院起诉，请求法院予以保护或者支持的主张。在行政诉讼中，根据行政诉讼的特点法院主要审查具体行政行为是否符合法律规定，合法的予以维持，违法的予以撤销，或者作出履行判决、变更判决。所以，行政诉讼的诉讼请求应针对行政诉讼的上述特点设计。
（1）认为具体行政行为违法的，请求法院判决“撤销”该行为；
（2）认为行政机关不答复申请或不履行法定职责的，请求法院判决限期“履行”；
（3）认为行政处罚不合理的，如处罚过重或过轻等，可请求法院予以合理“变更”；
（4）若行政机关的侵权行为对人身、财产造成损害的，可附带提出“赔偿”请求，赔偿请求应写明赔偿项目和金额。
原告可以单独提起行政赔偿诉讼，但前提是要让原作出该行政行为的机关或者它的上级也就是复议机关确认该行为违法，法院才能受理。也可以直接向法院起诉要求对该行政行为进行违法性审查并附带提起行政赔偿之诉，还可以向有权的行政机关（一般是该机关的上级）提起行政复议，并附带行政赔偿请求。注意此种情况下，即使你没有提出行政赔偿，只要复议机关改变了原决定，就应当给予你赔偿。行政赔偿属于国家赔偿的一种，并不是什么都赔的，具体的可以概括为只赔直接损失，且还有数额上限。 对于行政赔偿的诉讼，原告应针对被告具体行政行为的性质以及自己的权益受损害的程度，依法提出恰如其分的请求。起诉讼请求应明确、具体，不能含糊不清，模棱两可。
根据行政确认诉讼的对象，可以将其分为确认可诉行政行为违法或无效之诉和确认行政法律关系是否存在之诉。行政行为无效的实体法意义是，无效的行政行为自始不发生意思表示的法律效果，在法律上可以视为不存在，任何人都能主张其无效，无须遵守，行政主体也不能强制执行。在行政诉讼法上的意义则是，相对人毋庸在救济期限内提请无效确认，换句话说，相对人可以无视它的存在。“不过，相对人这种应对方式不算是上策，因其对无效的认定有可能是错误的，是故倘真的不予理会，就有遭受执行，蒙受更大损失的风险。所以面临可能是无效的行政处分，最保险的作法还是在法定救济期限内诉诸法院，提起确认行政处分无效之诉讼。”
一般违法行政行为，违法程度较轻，根据公定力，受合法有效之推定，按行为的意思表示发生效果。相对人遭受此类行政行为侵害，为了获得充分、有效和彻底救济，消除不法状态，一般来说只能提起撤销之诉。如果利用确认之诉，司法判决仅对行为的违法性予以确认，不能消除行为所造成的法律影响，原告不能得到充分、恰当、有效的救济。但是，在某些情况下，撤销诉讼并不能达到目的，而只能依赖于确认诉讼。因此，什么时候应该提出撤销之诉，什么时候应该提出确认之诉，就需要根据案件的具体情况具体分析确定。
首先，我们看不具有可撤销性的一般违法行政行为。为了保障行政权力的顺利实现，有效达成行政管理目标，行政诉讼法特别规定起诉不停止执行制度。据此制度，除法律另有规定外，被诉行政行为并不因相对人起诉而停止其执行。因此在诉讼中，很多被诉的行政行为仍然在继续执行或履行，当法院审理完结，准备作出审判时，一旦行政行为执行完毕并且不具有可以撤销内容的时候，很显然撤销之诉就无能为力了。例如限制人身自由的行政处罚违法，可被处罚的相对人在处罚执行完毕后才提起行政诉讼。这时，请求法院撤销限制人身自由的处罚已是不可能，因为限制人身自由的处罚已经执行完结，不再具备可以撤销的对象，只得提起确认之诉，请求法院对该限制人身自由的行政处罚的违法性予以确认并宣告。另外，因行政机关不作为引起的诉讼，法院本应判决行政机关履行义务，但如果责令其履行已没有实际意义或履行义务已在事实上不可能时，也应确认不作为违法。有些情形下，行政主体作出行政行为后，有权依法定程序撤销或改变该行为。如果行政主体的撤销、改变行为发生在相对人起诉之后，法院作出判决之前，而且相对人知晓行为变动后，并不同意撤诉时，由于原行政行为已不存在或者发生改变，原意思表示在法律上已经消失，没有可撤销的内容，于是原来的撤销之诉就不得不变换成确认之诉。
其次，基于公共利益需要保留违法的行政行为，但应确认其违法。政府是公益的代表，行政权是公益权，行政行为是公益的实现形式。假如被诉的某一行政行为经法院审理查明确实违反法律，一般来说依法应当予以撤销。但是，如果人民法院在判决撤销该违法的行政行为后，会给社会公益造成巨大损害，这个时候法院就会对相对人受损的情况与撤销行为所带来公益损害进行衡量，如果公益损害大于相对人的损害，法院应该选择确认该行为违法，而不是迳直判决撤销该违法的行政行为。因此，在面对这种情况时，设计或者提出行政诉讼请求时就应当有所准备或者考虑。
其三、在依据信赖保护原则不得撤销的行政行为发生时，人民法院一般不会判决撤销，而是确认其违法。按照信赖利益保护原则，授益行政行为即使违法，行政主体基于信赖利益的存在，人民法院也不得随意判决撤销该行政行为。一般来说，正确的作法是人民法院根据行政主体对公共利益与信赖利益之孰轻孰重加以审酌衡量，如撤销对公益有重大危害，或受益人之信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益，且其信赖并无不值得保护之情形时，法院则不会撤销该违法的行政行为。因此，这种情况下就不宜提出撤销之诉。
对于确认行政法律关系是否存在的诉讼，这类行政诉讼的客体是行政法律关系或者行政行为是否成立。行政行为和行政法上的事件是引起行政法律关系发生、变更和消灭的两大因素。不同于撤销之诉对既有行政法律关系的消除或创设，确认行政法律关系之诉的目的仅在于对混乱或成立与否不甚明确或存在争议的法律关系进行审查后，通过国家司法权力确认并加以宣告其存在或不存在。司法裁判权并没有消灭，也没有变更，更没有创设法律关系。因行政合同成立与否引起的行政争议，相对人起诉到法院请求确认行政合同的成立，就是对行政合同关系存在的确认，实际上这也是行政确认之诉。因公务员身份不明产生纠纷，请求法院确认其公务员地位的诉讼亦属于此类。确认行政法律关系是否存在，根据当事人诉讼请求的不同，可以分为两种情况：肯定式的确认诉讼和否定性的确认诉讼，也可以称为积极的确认诉讼和消极的确认诉讼。在司法实践中，确认行政法律关系是否存在的诉讼请求很少单独提起，常常在撤销诉讼、给付诉讼中一并提起，人民法院一般一并审查认定。例如，在撤销诉讼中，人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法之前，首先就应当审查该具体行政行为是否存在，行政机关与行政相对人之间是否存在被诉的行政法律关系，如果被诉具体行政行为不存在，也就谈不上行政争议，人民法院径直裁定驳回起诉即可。只有行政机关与行政相对人之间存在行政法律关系，人民法院才可能对被诉具体行政行为进行实体审查。因此，也可以这么说，人民法院作出实体判决的案件，无论结论是什么，均是在认可行政法律关系存在的基础上作出的。因此，基于方便当事人诉讼同时防止当事人滥诉、保障行政行为及时稳定等原因考虑，并非所有单独提起的确认行政法律关系是否存在之诉都属于人民法院的受理范围。只有在无法以撤销诉讼、给付诉讼保护行政相对人权利的情况下才允许提起确认诉讼。
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
该法第四十九条同时规定：“提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”
因此，在提出行政诉讼时，就要求必须要有“具体的诉讼请求”。那么，什么才是“具体的诉讼请求”呢？
根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二条规定：行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
(一)请求判决撤销或者变更行政行为;
(二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;
(三)请求判决确认行政行为违法;
(四)请求判决确认行政行为无效;
(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;
(六)具体的诉讼请求请求解决行政协议争议;
(七)请求一并审查规章以下规范性文件;
(八)请求一并解决相关民事争议;
(九)其他诉讼请求。
当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。
上述条文对行政诉讼法规定的原告起诉时要“有具体的诉讼请求”进行了具体指引，从九个方面明确了何谓“具体的诉讼请求”，并强调当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。同时，我们也可以看出，在该条的九项具体请求指引中，前面八项是具体明确的，而第九项则是“口袋”式的表述，这里用的是“其他诉讼请求”。笔者认为，这里的“其他”应该是根据不同案件情况，赋予原告当事人根据实际情况而提出与前八项具体、明确的诉讼请求之外的，并不违反法律规定的具体、明确的诉讼求情。应该说，只要是合理、合法、可行的具体、明确的诉讼请求都是许可的。
编辑整理：四川高扬律师事务所 常务副主任 张洪律师
