律师观点分析

A与湖南省人力资源和社会保障厅工伤行政确认行政复议决定二审行政判决书
湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终368号
上诉人（原审被告）湖南省人力资源和社会保障厅，住所地：长沙市天心区XX，
法定代表人A，厅长，
委托代理人A，系湖南省XX副处长，
委托代理人A，系湖南省XX和社会保障厅法规处工作人员，
被上诉人（原审原告）A，
委托代理人A，系A之父，
委托代理人A，益阳市XX法律工作者，
被上诉人（原审被告）长沙市XX，住所地：长沙市芙蓉XX669号，
法定代表人A，局长，
委托代理人A，系长沙市XX和社会保障局工作人员，
委托代理人A，湖南XX律师事务所律师，
原审第三人湖南省XX公司，住所地：长沙市天心区芙蓉XX505房，
法定代表人A，董事长，
A诉湖南省XX（以下简称省人社厅）工伤行政确认行政复议决定一案，省人社厅因不服长沙市天心区人民法院（2015）天行初字第00205号行政判决，上诉至本院，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结，
原审法院查明，A系湖南省XX公司（以下简称XX公司）员工，XX公司与广州XX团公司长沙车务段签订劳务派遣合同，派遣A到益阳XX工作，2009年12月24日上午九时左右，A在参加益阳XX组织的拔河比赛中，突然出现大汗、心闷、心痛，当即被送往益阳市XX医院救治，诊断为急性心肌梗塞，在参加拔河比赛前，A有高血压和冠心病史，2010年10月15日，A向长沙市XX（以下简称市人社局）提出工伤认定申请，同年12月6日，市人社局以A突发疾病不符合工伤认定条件为由，作出长人社工伤认字（2010）0075号《工伤认定决定书》不予认定为工伤，A不服，向省人社厅申请复议，2011年4月6日，省人社厅作出行政复议决定维持市人社局作出的不予认定工伤决定，A不服，于同年向长沙市芙蓉区人民法院提起行政诉讼，该院作出（2011）芙行初字第28号行政判决驳回了A的诉讼请求，长沙市中级人民法院于2011年11月1日作出（2011）长中行终字第0169号行政判决驳回A上诉，维持原判，此后，湖南省人民检察院于2013年2月4日就上述生效法院判决提起抗诉，湖南省高级人民法院提审再审后认为，因工作原因导致劳动者突发疾病应当认定工伤，经A再审前自行委托的鉴定机构鉴定A参加拔河比赛在其心脏疾病发作的参与度为60%，该鉴定结论尚有待依法查证认定，因此A突发心肌梗塞与其参加拔河比赛有无因果关系的事实，作为工伤确认机关市人社局应当依法查证认定，据此，湖南省高级人民法院2013年10月10日作出（2013）湘高法行再终字第13号终审行政判决：一、撤销长沙市中级人民法院（2011）长中行终字第0169号行政判决和长沙市芙蓉区人民法院（2011）芙行初字第28号行政判决；二、撤销市人社局作出的长人社工伤认字（2010）0075号《工伤认定决定书》；三、限令长沙市人力资源和社会保障局于三个月内重新作出工伤认定，
市人社局重新启动工伤认定程序后，委托湖南省XX对A参加拔河比赛与其突发心肌梗塞的因果关系及参与度进行鉴定，2014年1月24日，湖南省XX作出司法鉴定，鉴定意见为A参加拔河比赛运动是发生急性心肌梗死的诱因，参与度为30%，2014年1月27日，市人社局作出长人社工伤不予认字（2014）501号不予认定工伤决定，A再次提起行政诉讼要求撤销该决定并重新作出认定决定，2014年9月29日，长沙市芙蓉区人民法院经审理后认为，A参加体育运动与其突发心肌梗塞存在因果关系，根据《工伤保险条例》第十四条第一项及最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条的规定，劳动者参加用人单位组织的体育活动受伤应当认定为工伤，市人社局对工伤保险条例第十四条第一项中的“事故伤害”作限制性解释，将劳动者参加体育活动诱发急性心肌梗塞排除在事故伤害范围之外，系适用法律错误，因此该院作出（2014）芙行初字第102号行政判决：一、撤销市人社局不予认字（2014）501号不予认定工伤决定书行政确认具体行政行为；二、市人社局在判决生效后六十日内对A是否构成工伤重新作出工伤认定决定，市人社局不服该判决提起上诉，长沙市中级人民法院审理后认为，市人社局不予认定工伤的理由“在工作时间和工作岗位突发疾病，而突发疾病不论其是否系工作原因，均应不予认定为工伤，即因工作原因导致突发疾病的不应认定为工伤”与省高级人民法院就A的情形是否应予认定为工伤所作出的生效判决不一致，据此对A不予认定为工伤，不予支持，故于2015年2月12日作出（2015）长中行终字第00016号行政判决驳回上诉维持原判，该两份判决已经发生法律效力，
2015年4月12日，市人社局根据长沙市芙蓉区人民法院（2014）芙行初字第102号判决、长沙市中级人民法院（2015）长中行终字第00016号行政判决，作出长人社工伤认字（2015）620号认定工伤决定书，认定A为工伤，用人单位即第三人XX公司不服该决定向省人社厅提起行政复议，省人社厅受理后向市人社局邮寄了行政复议答复通知书，市人社局未在法定期限内依法进行答辩，也未提交相关证据，A作为行政复议第三人向省人社厅提交了书面意见，认为A是拔河器具绳索外力击伤人体内脏形成的心肌梗塞，有司法鉴定的科学依据，有法院生效判决书为证，要求维持认定工伤决定，A在该行政复议程序中向省人社厅提交了省检察院湘检行抗（2013）1号行政抗诉书、省高级人民法院湘高法行再终字第13号行政判决书、长沙市芙蓉区人民法院芙行初字第102号行政判决书，长沙市中级人民法院（2015）长中行终字第00016号行政判决书等证据，2015年8月10日，省人社厅作出湘人社复决字（2015）第56号行政复议决定书，认为市人社局没有依法答辩，视为工伤认定的具体行政行为没有证据、依据，根据行政复议法第二十八条第一款第四项之规定，决定撤销长人社工伤认字（2015）620号认定工伤决定书，责令市人社局在本决定生效之日起30日内重新作出工伤认定决定，A不服该复议决定，诉至法院，
原审法院判决认为，本案属于经过行政诉讼后法院撤销原行政行为并要求原行政机关重新作出工伤认定后又不服行政复议决定的工伤认定行政纠纷，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定,……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定,行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条又规定,行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问，在行政复议程序中，虽然市人社局作为被申请人未依法进行答复，也未依法提交相关证据和依据，但作为复议程序第三人的A书面陈述了相关意见且向省人社厅提交了（2013）湘高法行再终字第13号行政判决书，（2014）芙行初字第102号行政判决书,（2015）长中行终字第00016号行政判决书等生效裁判文书作为证据材料，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定,生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外，本案中A作为行政复议程序中的第三人向省人社厅提供了相关证据,省人社厅应当对相关证据进行核实，作为行政复议程序的被申请人的市人社局不提供证据，不应视为原行政行为没有相应证据，故省人社厅以被申请人没有证据为由撤销原行政行为，系适用法律错误，该复议决定应予撤销，
市人社局没有在法定期限内就行政复议申请进行答复并提交相关证据和依据违反了行政复议法的规定，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十五条规定,行政机关及其工作人员违反行政复议法和本条例规定的，行政复议机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分建议，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理；接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报转送的行政复议机构，根据上述规定，省人社厅作为行政复议机构对于行政复议被申请人违反行政复议法规定不依法答复的相关责任人员有处分建议权，但该项处分建议权的行使系行政机关内部行为，是否行使该权利对相关责任人员进行处分建议与原告无法律上的直接利害关系，A对此不享有诉权，对A的第二项诉讼请求，即要求省人社厅对市人社局的违法行为予以处罚的请求，不予支持，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，本案中，省人社厅作为复议机关改变了市人社局作出的工伤认定行政行为，A系不服行政复议决定提起行政诉讼，复议机关省人社厅应当是单独被告，市人社局不应作为共同被告，A在本次诉讼中一并将市人社局列为共同被告属于不当行使诉讼权利，本案不符合行政诉讼法第七十九条规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的情形，复议决定被撤销后，原行政行为的效力自行恢复，A起诉要求维持原认定工伤决定行政行为法院无需进行审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，第七十条第二项之规定，判决：一、撤销湖南省人力资源和社会保障厅湘人社复决字﹙2015﹚第56号行政复议决定第1项、第2项；二、驳回A第二项诉讼请求，
上诉人省人社厅上诉称：1、省人社厅已依法送达《行政复议答复通知书》，市人社局在法定期限内未履行答复义务，2、市人社局在行政复议中应当依法提交作出该具体行政行为的证据、依据，否则视为该具体行政行为没有证据、依据，3、行政复议中，第三人举证不能免除行政机关的举证责任，4、一审法院适用法律错误，首先，一审法院混淆了《行政诉讼法》与《行政复议法》的适用，其次，行政复议中撤销市人社局所作具体行政行为时因为其未在法定期限内依法举证，属于法定撤销事由，综上，请求依法改判一审判决第一项，维持上诉人作出的《行政复议决定书》，由被上诉人承担本案全部诉讼费用，
被上诉人A答辩称：市人社局不提供证据，上诉人应该调查取证，应当对其进行行政处罚，上诉人的行为是违法的，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判，
被上诉人市人社局答辩称：市人社局是为了履行生效的判决，认定A为工伤，依据是法院的判决书，其他材料并不作为认定工伤的证据，所以没有提交，在行政复议过程中，市人社局提交了法院的判决书，但因为超过了答复期限，省人社厅不接受，所以撤消了认定工伤决定，请求法院依法判决，
第三人XX公司未发表意见，
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院，经审查，本院采信的证据和确认的事实与一审无异，
本院认为，被申请人在行政复议程序中不提交相关证据的，复议机关可以按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定视为具体行政行为没有证据，也可以按照该法第二十二条规定进行调查，上诉人省人社厅认为市人社局未按期提交相关证据，故只能视为没有证据，进而对其作出的工伤认定决定予以撤销，理由不成立，对于被诉行政复议行为应予撤销的理由，一审对此已有充分阐释，经审查，本院予以确认，同时，本案中，虽然被申请人在复议程序中未提交答复和相关证据，但是被复议行为属于对劳动者有利的工伤认定决定，如复议机关选择主动调查而后作出复议决定，则复议结果将完全可能不同，按照《工伤保险条例》第一条规定，保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿是工伤保险的立法目的之一，按照《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政复议制度的重要目的，因而在工伤认定行政复议程序中，保护劳动者的合法权益是应予考虑的因素，本案中上诉人选择将被申请人未提交答复和证据视为工伤认定决定无证据，进而直接予以撤销，使不利后果由无过错的劳动者负担，未考虑上述应予考虑的因素，与工伤保险条例及行政复议法的立法精神不符，明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，被诉行政复议行为也应予撤销，复议决定被撤销后，原认定工伤决定的效力自行恢复，综上，上诉人省人社厅的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判，
本案二审受理费50元，由上诉人湖南省XX负担，
本判决为终审判决，
审　判　长　周　永
代理审判员　黄　姝
代理审判员　A
二〇一六年六月六日
书　记　员　刘　赞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审，
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决