浅谈国际人权法与蒙面禁令

    今天说一个大家不太了解的话题，姑且算是一点个人爱好吧，各位看官且随意看看。

一 写作背景

2019年10月4日，香港特区行政长官林郑月娥出席记者会，宣布《禁止蒙面规例》5日零时起生效实施。当日，香港特区行政长官林郑月娥召开特别行政会议，会同行政会议决定，引用《紧急情况规例条例》，订立《禁止蒙面规例》，以尽快恢复社会秩序，止暴制乱。^[]

其实，国际社会对于蒙面禁令的争论已有百余年历史。自上个世纪中期开始，欧美国家先后订立类似法案以对抗在集会中通过蒙面隐藏身份、实施暴行者，违反者通常面临监禁与罚款，最高可达10年。

2002年9月，英国卢顿的丹比中学因学生沙比娜长期穿戴穆斯林长袍面纱进入学校，导致冲突升级并勒令其退学。沙比娜校方剥夺了自己受教育权利和宗教信仰自由的权利提起诉讼。经过两次败诉，2005年英国上诉法院判定学校侵犯了《欧洲保障人权和根本自由公约》赋予沙比娜的宗教信仰自由权利。自上个世纪中期开始，欧美国家先后订立类似法案以对抗在集会中通过蒙面隐藏身份、实施暴行者，违反者通常面临监禁与罚款，最高可达10年。

在美国，禁蒙面法可追溯至20世纪中期，不少州通过此法取缔三K党。而在当下，政治立场偏激的蒙面示威者，依然是该法的主要打击目标。

1975年，意大利立法严格禁止穿着任何可遮盖面部的服装，违法者会被罚款及监禁。

自1980年代起，德国就立法规定在示威等公众集会中不可掩饰身份，以便警察能够辨认，违法者可被处一年监禁。

2000年，丹麦法例列明，任何人若在公众场合集会、遊行时使用头巾，口罩，油漆等掩面以防止身份被识别，会被罚款或判处最高六年监禁。在奥地利，自2002年起，集会法就禁止蒙面。违反禁令可被处6个月监禁，再犯者可被处一年监禁或罚款。

2013年6月，加拿大国会通过“禁止在非法集会和骚乱中隐藏身份”法案，禁止公民通过佩戴面具或使用其他伪装掩盖身份以参与骚乱和非法集会。法案规定违例者可被处10年监禁。同年西班牙亦实行公民安全法，规定掩盖面部的示威人士可被罚3万欧元。^[]

二 蒙面禁令的对立观点之争

蒙面禁令有“侵犯人权说”和“保障人权说”两方面的观点。

㈠侵犯人权说

“侵犯人权说”认为，蒙面禁令是对宗教信仰自由权利，及法律面前平等而不受歧视权利的侵犯。

持“侵犯人权说”观点的学者认为，禁蒙面令一方面侵犯了公民的宗教信仰自由。宗教信仰自由权利是一项绝对权利，《世界人权宣言》、《欧洲人权公约》、《公民权利与政治权利国际公约》、《美洲人权公约》等中都对此作了规定，并在后两个公约中规定为“不可克减”的权利。

另一方面，虽然蒙面禁令最直接相关的是宗教信仰自由权利，但宗教信仰自由权利本身的特点是内向性的权利，公民心灵内在状态的自由并不是国家所关注的，因此宗教信仰自由权利往往与表达自由、法律面前平等而不受歧视等权利相关。^[]以法国为例，穿戴面纱的穆斯林女性在法国的总人数中仅占很小的比例，若是出于普遍性的考虑，国家是否有必要通过法律禁止的形式来干预个人的穿着？^[]

此外，持这一观点的学者还指出，容许在公共场合蒙面是社会多元化的体现，是对人权的尊重，主张禁止在公共场合蒙面的人往往忽略了允许自由蒙面的积极一面。

㈡保障人权说

“保障人权说”认为，蒙面禁令是对更广泛的宗教信仰自由权利的保障，对国家安全和生命权的优先保护，以及对男女平等和妇女权利的保障。

欧洲人权法院在＂LeylaSahin诉土耳其案＂中的判决认为，在一个多种宗教信仰并存的民主社会中，无可避免地必须对各种宗教或世界观的自由予以限制，来维护不同群体的利益，这样才能确保每个人的信仰都受到尊重。

因此，在一些行为表达、践行上划定界限，正是为了让更多人有同等的自由和权利。蒙面禁令产生的很大原因是对恐怖主义横行的现代社会的一种回应。香港如此，法国如此，世界各国亦如此。

三 蒙面禁令与国际人权法的权利克减

人权是人作为人享有的或应该享有的固有天然权利，这意味着在国际人权公约还没有出现时，人权就己经存在了。但即使人权不是法律创造的，它仍需要法律来进行具体的保障。^[]国际人权法是指保护人权的国际法，即国际法上那些关于人权的原则、规则和制度的总和。

《世界人权宣言》虽然不是一个可执行的法律文件，但它对很多国家的宪法以及后来的国际人权条约和决议的制定起到重要影响。^[]

蒙面禁令是否为可克减权利，其重要的判断依据就是是否符合“该权利受到保护，但是又进一步表明国家可为确保某些特定利益而干涉这一权利”。^[]《公民权利和政治权利国际公约》第18条也规定，“表示自己的宗教或信仰自由，只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。”也就是说，当该种限制目的正当时，并不会构成国际人权法的权利克减。

蒙面禁令无疑构成对公民宗教信仰自由等人权的限制，但是构成限制并不一定构成对这一权利的侵犯。以穆斯林蒙面的问题为例，蒙面禁令对信徒的限制就仅限于对宗教信仰的表达，而非加于内心的信仰。

可见，如果蒙面禁令对公民权利的限制符合其权力本身就受到的限制要求，并且国家出于公共安全和国家利益的考量，在有法律依据且目的正当的情况下，蒙面禁令对人权的克减是符合国际人权法的。

四 蒙面禁令的实施条件

蒙面禁令的实施需要符合国际人权法的人权保障准则。总结的来说实施蒙面禁令需要符合三个条件。

⑴蒙面禁令的实施必须具有明确的法律依据。

以香港的《禁止蒙面规例》为例， 特区政府新闻处发文表示，此禁令是根据《紧急情况规例条例》（第241章）因应危害公共安全所订立的。据介绍，特区政府订立《禁止蒙面规例》，以禁止《公安条例》（第245章）所规范的公众集会及游行，以及非法集结、未经批准集结和暴动中使用蒙面物品。

可见香港的《禁止蒙面规例》具有明确的法律依据。

⑵蒙面禁令对权利的限制是为正当目的

以2004年欧洲人权法院便在莱拉诉土耳其一案为例，在判决中，宪法委员会援引了三条规范：《人权宣言》第4条，“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之”；《人权宣言》第5条，“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为”；以及《人权宣言》第10条，“意见的发表只要不扰乱法律所规定的公共秩序，任何人都不得因其意见、甚至信教的意见而遭受干涉”。宪法委员会认为，“平等与自由”以及“社会生活的最低限度要求”均属公共秩序的重要组成部分。“面纱禁令”旨在协调公共秩序与基本权利保障之间的价值冲突，并无明显不当之处。宪法法官们还为“面纱禁令”设定了例外，即法律不得禁止宗教信徒在公开祭祀场合下行使宗教信仰自由。^[]

⑶蒙面禁令的实施必须符合比例原则

也即蒙面禁令的实施应当平衡对权利的限制与保障。这主要是指实施的合比例性和惩戒执行的程序性。

同样以香港《禁止蒙面规例》为例，《禁止蒙面规例》会让有合理辩解使用蒙面物品而违反禁令的人提出免责辩护。这些合理辩解包括但不只限于：先前已存在的医学或健康理由、宗教理由、或该人从事专业或受雇工作，并在进行与该专业或受雇工作有关的活动时使用蒙面物品以保障自身安全。

 此外，如警务人员在任何公众地方发现任何人使用蒙面物品，并合理地相信该蒙面物品相当可能阻止识辨该人身份，该名警务人员可截停该人，并要求该人除去有关蒙面物品，以核实其身份。没有遵从有关要求的人最高可被罚款1万港元及监禁6个月。^[]

从我国的立法和实践角度来讲，我国蒙面禁令相关立法，在具体实施和实施的保障机制上仍有欠缺。对此我们可以借鉴国际司法实践上为保障被限制权利人的惩戒程序。由于我国还没有形成完善的司法审查程序，可以通过建立监督程序和公开程序，来保障蒙面禁令的实施尽可能少地侵犯当事人的权利。