北京大成（南通）律师事务所    王建

摘要：在坚持集体所有权的前提下探讨农村集体土地的改革路径：集体所有权、农民承包经营权按现有制度不变，在承包经营权项下设置土地使用权，权利性质同城市土地使用权。所有权的集体不能直接出让土地使用权，由承包经营权人直接和市场对接。政府征收集体土地，不得征收集体土地的所有权，征收的是承包经营权项下设置土地使用权，必须按照市场行情给付承包经营权人相应对价。

关键字：集体土地、承包经营权项下设置土地使用权、“三权分置”

1.引言

进入2018年，在政府严厉的调控手段下，一线城市房价被抑制，三四线城市房市火热，2016年至今房地产新一轮的暴涨还在持续，全民陷入炒房的狂欢中。虽然中央一再强调住房不炒，但在现有房地产制度下，政府垄断土地，一旦供给小于需求，价格必定上涨，市场追涨情绪就不可遏制。在中国现有的土地财政下，各地的卖地造城运动本质上把全社会的财富大量转换为钢筋混凝土。大量的资金被投入到低效的房地产建设中去，对中国经济造成的深远影响是显而易见并可以预料的：居民消费不振，企业资本投入不足、成本高企，财富差距加大，社会结构撕裂，科创动力不足，第三产业的发展成本上升、资源及资金被挤占从而抑制了产业结构的升级^[1]。

对于摆脱房地产依赖的改革路径，首先政府要放弃现有对土地供应的垄断^[2]。而最重要的一方面就是改革农村集体土地制度。2014 年以来中央政府强调应落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地所有权，“三权分置”随即被视为现阶段我国农地产权制度变革的基本方向^[3]。中央的精神是坚持集体所有权是底线，因此本文是在坚持集体所有权的前提下探讨农村集体土地的改革路径。

2.集体土地制度的现状和改革尝试

集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。征地过程中农民利益受剥夺的原因，正如学者所说，根源在于农地集体所有制的先天缺陷。集体土地所有权成了一个制度陷阱，由于这个陷阱的存在，在面对外部性过程的时候，农民没有谈判权，在土地交易的市场上沦为任人宰割的羔羊^[4]。现在我国对于集体土地的利用是一种转化性征收，要消除转化性征收过程中所带来的种种弊端，就需找到一条替代转化性征收制度实现土地供给的路径。在现有各地所进行的试点中，有两种比较有代表性的模式: 一种是集体土地使用权国有化模式，这种模式以深圳土地改革为代表。该模式以集体土地国有化为基础，在土地所有权国有化之后对集体成员的原集体土地使用权以国有土地使用权的方式重新确认。另一种是集体土地使用权直接出让模式，在保留集体土地所有权的情况下实现集体和用地单位之间签订集体建设用地使用权合同，实现部分集体土地使用权的流转。从各地的试点来看，现有的集体土地出让模式还未能完全实现对转化性征收的消解^[5]。因此笔者在本文中设想另一种模式。

3.中央改革方向

2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《深化农村改革综合实施方案》中将“三权分置”改革明确为中国农村土地制度改革的基本方向。2018年公布的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

4.笔者的集体土地改革思路

笔者认为割裂宅基地和承包地的三权分置改革是不彻底的，不能连片开发的土地将沦为鸡肋，应当取消宅基地的概念，本文中集体土地包括承包农业用地和宅基地。

4.1.循着“三权分置”的思路，笔者认为集体所有权、农民承包经营权（若宅基地取消则承包经营权包含宅基地）按现有制度不变，在承包经营权项下设置土地使用权，权利性质同城市土地使用权（是次级的用益物权还是租赁权，年限、是否可以继承等问题有待继续探讨）。另外要规定有所有权的集体不能直接出让土地使用权，由农民直接和市场对接。这是为了解决政府、企业摄取资源，村委会腐败等侵害农民应有利益的问题。

4.2.土地使用权能否出让，出让的用途等具体细节按照规划局的总体规划。土地规划是土地利用和土地管理的龙头。土地规划应积极吸引公众参与决策，避免规划设计的短视和片面^[6]。政府征收集体土地，不得征收集体土地的所有权，征收是承包经营权项下设置土地使用权，必须按照市场行情给付承包经营权人相应对价。政府除公共利益需要外不得强制征收集体土地。

4.3.出于城市土地出让制度的路径依赖，集体土地使用权若出让，为了保持权利恒定，在到期后应自动续期，到期后应缴纳地税，否则使用权将变为所有权。城市土地使用权同理也应收取地税。但是土地出让金本身是一种土地税，在没有预期的情况下到期后收税费可能有重复收税的嫌疑。因此具体的收取方式应该尽早出台，给市场预期来调整土地市场价格。可以参考香港的房地产税的收取方式^[7]。

5.结语

在我们扛着“社会主义”包袱负重前行的时候，及时扔掉重物，包还在就好了。“管他黑猫白猫，抓得住老鼠的就是好猫”，中国当前最主要的任务是改革加快经济结构转型，提高整个社会的生产力。而土地制度是横亘在改革前的最大问题，也是根本性问题。如果一项改革既利于国家经济又利于广大农民，何乐而不为呢。

后记：作者写作本文基于的观点是“应取消宅基地的概念”，“18亿亩耕地红线不应再坚持”，但是这两个观点都是和中央背道而驰的，也没有多少学者敢违背权威发表意见，又或者我的观点完全错误，但我觉得要深入土地改革，“取消宅基地是否可行”“18亿亩耕地红线是否应坚持”这两个问题是回避不掉的，今后有余力会做深入研究。另“集体土地承包经营权是否应有继承权”、“集体土地承包经营权的发包是否应该‘减人减地、增人增地’”等问题也亟待探讨。