律师观点分析
醴陵市人民政府与陈敏、醴陵市经济和信息化局、张兆莉、朱映红土地行政管理一案二审行政判决书 湖南省株洲市中级人民法院 行政判决书 （2015）株中法行终字第137号 上诉人（原审被告）醴陵市人民政府。 法定代表人康月林，市长。 委托代理人吴×,男，汉族，1978年12月19日出生，湖南省醴陵市人，住湖南省，代理权限为特别授权。 委托代理人欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般授权。 被上诉人（原审原告）陈×,女，汉族，1968年11月20日出生，住湖南省醴陵市。 委托代理人付宝×,男，汉族，1963年9月29日出生，住湖南省醴陵市，代理权限为特别授权。 原审第三人醴陵市经济和信息化局。 法定代表人徐德军，局长。 委托代理人方英，湖南弘扬律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原审第三人张兆×,女，汉族，1978年3月1日出生，住醴陵市。 原审第三人朱映×,男，汉族，1963年3月26日出生，住醴陵市。 上诉人醴陵市人民政府与被上诉人陈敏、原审第三人醴陵市经济和信息化局、张兆莉、朱映红土地行政管理一案，不服湖南省株洲市芦淞区人民法院（2015）芦法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人吴波、欧阳修文，被上诉人陈敏及其委托代理人付宝良，原审第三人的委托代理人方英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：2003年，醴陵市医药总公司进行改制，原告陈敏与第三人张兆莉、朱映红三人共同出资竞买获得了该公司下属官庄药材站的房屋所有权和土地使用权。该地块的土地使用权证为醴国用（2003）第B380530353号，使用权人为醴陵市医药总公司，发证日期显示为2003年10月8日。2013年11月18日，醴陵市国土资源局向被告递交《关于请求撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为的请示》（醴国土资[2013]197号）。2014年2月24日，被告作出《醴陵市人民政府关于同意撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为的批复》（醴政函[2014]11号），同意醴陵市国土资源局撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为，并注销醴国用（2003）第B380530353号土地使用权利证书。醴陵市国土资源局于2014年3月5日作出《关于撤销醴陵市医药总公司土地登记事项并注销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》（醴国土资函[2014]2号）。原告不服，于2014年6月13日向醴陵市人民法院提起行政诉讼。2014年7月21日，醴陵市国土资源局作出《关于撤销醴国土资函[2014]2号文件的决定》（醴国土资发[2014]44号），并于2014年7月25日送达原告。2014年8月7日，被告也作出《关于撤销醴政函[2014]11号文件的通知》（醴政函[2014]56号）。之后，原告向醴陵市人民法院申请撤回起诉。2014年7月28日，醴陵市国土资源局向被告递交《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的调查报告》。2014年11月25日，被告再次作出《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发[2014]12号）。该决定的相对人（即文件抬头）为“醴陵市医药总公司”，具体内容系以“该宗土地申请登记资料不全，无申请人签字、盖章，也无授权委托书，醴陵市国土资源局未进行地籍调查，且登记时已存在权属登记未解决。该发证行为违反了原国家土地管理局《土地登记规则》第六条之规定······第六十七条之规定······”为由，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条之规定，决定撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证。被告作出上述决定前未履行任何告知、听取利害关系人意见等法定程序，作出该决定后仅送达给了原告丈夫。 原审另查明，醴陵市医药总公司已于2005年9月13日被吊销。 原审认为，本案的争议焦点为被告作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发[2014]12号）是否合法。第一，被告作出的撤证行为适用法律、法规错误。被告撤证所依据的《湖南行政程序规定》第一百五十八条规定为“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正”。该规定的本意在于加强行政机关自身对工作程序的监督和纠错功能，最终目的是通过规范程序来保障相对人的合法权益。而自行纠正的方式并非仅有撤销行政行为一种。无论之前登记发证的行政行为是否有错，如被告要撤销该行为，就必须考虑到相对人、利害关系人的合法权益是否可能受到侵害。本案被告以撤销他人土地使用权证的方式来纠正自身错误，显然是对法律规定的误读，且被告所称办证程序违法的情况并非原告造成。这种以错误的方式来“纠正错误”的行为完全违背了该规定的立法本意。被告所依据的另一个规章是原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第六十七条，该条规定的是在登记前如果发现有土地权属争议未解决的，登记部门可以作出暂缓登记的决定。该规定并未赋予土地登记机关登记发证后发现有争议未解决而撤销登记的权利。同时，该《土地登记规则》已于2008年2月1日失效，被告在2014年作出撤证决定时仍适用该规则是明显错误的。第二，被告作出的撤证行政行为违反《湖南省行政程序规定》的各项法定程序。根据《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，而被告作出被诉行政行为前并未告知原告上述权利，亦未听取原告的陈述意见。第七十五条规定，一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定，而被告在作出行政决定前未经行政机关负责人签署决定意见。第七十六条规定，行政执法决定自送达之日起生效。原告与张兆莉、朱映红三人虽然不是被撤销的土地使用权证登记的使用权人，但被告在作出撤证决定时明确知晓该三人共同购买涉案土地使用权及地上附着物的事实。故原告与张兆莉、朱映红应当都是该行政行为的利害关系人。而被告提交的证据显示，该决定只送到给了原告的丈夫，未送达给其他利害关系人，亦未送达给该决定针对的对象“醴陵市医药总公司”。第三，被告作出撤证决定的行政行为系超越职权。《土地登记办法》并没有赋予被告“撤销”土地使用权证的权力，也未发现有其他法律法规赋予赋予了被告“撤销”土地使用权证的权力。即使登记的土地存有争议，也应当由纠纷双方通过法律程序加以解决，土地登记部门无权以撤证的方式替代合法的纠纷解决方式。 此外，原告的诉讼请求中“判令被告依法恢复该国有土地使用证的合法性”的内容是撤销被诉行政行为的法律效果，故对于该请求将不在判决结果中另行表述。 综上所述，被告所作《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发[2014]12号）的行政行为适用法律法规错误、违反法定程序且超越职权，该行政行为应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项之规定，原审法院判决为：撤销被告醴陵市人民政府于2014年11月25日作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发[2014]12号）。案件受理费50元，由被告醴陵市人民政府承担。 宣判后，上诉人上诉称：上诉人醴陵市人民政府为醴陵市医药总公司的发证行为违反了法定程序，其撤销错发的土地使用权证符合法律规定，原审认定事实错误，适用法律错误，并且遗漏了当事人，即邻宗土地利害关系人黄许生。上诉人为醴陵市医药总公司的发证行为违反了法定程序，依法应予纠错，并有权撤销该公司的土地使用权证，原审认定错误，请二审法院依法撤销一审判决、发回重审或者改判。被上诉人答辩称：上诉人撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证所依据的事实明显与实际不符，其所作撤销决定适用法律、规章错误，且超越职权，所作撤销决定程序上违法，一审法院判决事实清楚，证据充分，定性准确，判决正确，请求维持原判。原审第三人没有陈述意见。 在庭审中，被上诉人提交了以下证据：1、江召购用地地籍调查表，2、蒋下放、黄店辉书面证明，该两份证据拟共同证明案外人黄许生串通国土部门人员填写虚假地籍调查表，意图侵占损害被上诉人合法权益；3、李玉泉关于1987年协议说明，拟证明案外人黄许生曾提供一份李玉泉与朱道许1987年签订的协议，以证明被上诉人邻黄许生一侧的土地为公共通道，但该协议系2012年所签，系假协议，本案所涉土地产权清晰，上诉人“所谓”的权属争议纯系非法侵权行为。上诉人质证认为以上三份证据超过了法定举证期限，不予质证。原审第三人没有发表质证意见。 本院认为被上诉人提交的证据并非新证据，本院不予采纳。本院对原审认定的证据予以采信，对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系土地行政管理案，争议焦点为上诉人醴陵市人民政府作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发[2014]12号）是否合法。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”被上诉人陈敏作为醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的利害关系人依法享有陈述意见和申辩的权利。上诉人明知该利害关系人的存在，但在作出《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》时却没有告知上述权利，也没有听取其陈述和申辩，违反了《湖南省行政程序规定》第七十三条的规定，程序违法，该决定依法应予撤销。上诉人醴陵市人民政府作为醴国用（2003）第B380530353号土地使用权证的发证机关，对其发证行为依法具有监督管理并自我纠正的权力和职责，原判认为其本案撤证行为系超越职权不当，应予纠正。上诉人所称涉案土地的邻宗土地利害关系人黄许生不是上诉人撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的申请人，与本案没有直接利害关系，不是本案应当追加的当事人。原判决认定事实清楚，程序合法，依法撤销上诉人醴陵市人民政府作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人醴陵市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长罗颖红 审判员梁小平 代理审判员苏新柱 二〇一六年三月七日 书记员赵卿
