核心答案：总包方以“政府审计未完成为由”拒付分包方工程款，分包方能否突破这一障碍，取决于分包合同是否明确约定以审计结论作为结算依据、审计拖延的原因以及分包方的法律地位等多种因素。合同无约定则总包方无权拒付；合同有约定但审计长期拖延，分包方可通过诉讼申请司法鉴定确定造价；合法分包人遵循合同相对性向总包方主张，实际施工人可在特定条件下突破向发包人主张。

一、问题的提出

在政府投资项目中，总包方与建设单位签订的施工合同常约定“最终结算金额以政府审计为准”。为转移结算风险，总包方往往在与分包方的合同中同样约定类似条款。工程竣工后，因审计程序长期未启动或未完成，总包方以此为由拒绝与分包方结算、拒付工程款，成为建设工程纠纷中的高发问题。

总包方拒付的典型逻辑：总包合同约定了以审计结论作为结算依据——审计未完成则总包方与建设单位之间的结算未确定——总包方无法确定应付分包方的具体金额——因此付款条件不成就，分包方无权要求付款。

这一逻辑链条是否成立，需要结合分包合同的具体约定、审计拖延的原因、分包方的法律地位等因素分情形分析。

二、审计条款的性质与效力

（一）政府审计的法律定位

政府审计是国家对政府资金使用的一种行政监督行为。根据《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。审计的行政监督性质，决定了其与民事合同结算属于不同法律范畴。

（二）审计条款的效力认定规则

最高人民法院的立场经历了逐步明确的过程：

2001年《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）指出，审计是国家对建设单位的行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。

2008年《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（[2008]民一他字第4号）进一步明确：建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条规定，依法有效的建设工程施工合同，除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。

核心规则：只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。若合同中未明确约定，发包人不能以工程未经政府审计为由拒绝结算付款。

（三）重要政策变化：政府投资工程不得“以审代结”

2020年2月26日住建部办公厅发布的通知明确要求：政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》进一步强化了该立场。旧条例规定“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定除外”，而新条例将“但合同另有约定”删除，规定“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外”。这意味着在新条例施行后，即便合同有约定，机关、事业单位和国有大型企业也不得强制要求以审计结果作为结算依据。

三、分情形分析：总包方以审计未完成为由拒付工程款的应对路径

情形一：分包合同未约定以审计结论作为结算依据

结论：总包方无权以审计未完成为由拒付工程款。

如果分包合同中没有明确约定以审计结论作为结算依据，总包方以“政府审计未完成”为由拒绝结算付款，缺乏合同依据和法律依据。最高人民法院的立场非常明确：没有明确约定的情况下，政府审计结果不应影响工程结算。

分包方的应对策略：

1. 直接依据分包合同的约定向总包方主张工程款

2. 如总包方拒绝结算，可依据合同约定的计价标准自行编制结算文件，向总包方报送

3. 总包方逾期未答复或拒绝认可的，可提起诉讼，申请法院委托司法鉴定确定工程造价

4. 注意：总包方与建设单位之间约定的审计条款，不能当然约束分包方。根据合同相对性原则，总包合同与分包合同是两个独立的合同，分别约束各自的签约方。

情形二：分包合同明确约定以审计结论作为结算依据，且审计已正常完成

结论：原则上应以审计结论作为结算依据，但分包方仍有权对审计结论提出异议。

如果分包合同明确约定以审计结论作为结算依据，且审计程序已正常完成，原则上应尊重当事人的意思自治，以审计结论作为结算依据。

但需注意两点：

1. 审计报告在法律上属于证据材料，法院对审计报告的真实性、合法性、合理性负有司法审查义务，不宜不经审查即直接采纳。

2. 如果分包人不接受建设单位审计结论，其仍有权通过诉讼或仲裁方式要求总包方予以结算付款，由裁判者对应付价款数额作出评价。

情形三：分包合同约定以审计结论作为结算依据，但审计长期拖延未完成

这是实践中最常见、最复杂的情形。

核心规则：审计长期拖延不能成为总包方无限期拒付工程款的理由。即便分包合同明确约定以政府审计结果作为支付工程价款的依据，在工程竣工验收合格的情形下，如遇审计结果未在合理期限内出具，法院应当主动查明原因，并可向当事人释明是否申请对工程进行造价评估。

具体分析如下：

（一）审计拖延的原因不同，法律后果不同

1. 因总包方原因导致审计拖延（如总包方迟延提交结算资料、不配合审计工作等）根据《民法典》第一百五十九条“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就”的规定，总包方不正当阻止审计条件成就的，应视为付款条件已经成就，分包方有权要求总包方支付工程款。

2. 因建设单位原因导致审计拖延（如建设单位未及时向审计机关报送资料、拖延配合等）法院在审理中会查明建设单位未提交审计的原因。如系建设单位原因导致审计无法进行，法院可向分包方释明是否申请对工程进行造价评估。分包方可通过诉讼申请司法鉴定确定工程造价。

3. 因审计机关原因导致审计拖延（如审计任务繁重、人员不足等）同样不能成为无限期拒付的理由。在审计机关无法在合理期限内完成审计的情况下，分包方可通过诉讼途径，申请法院委托司法鉴定确定工程造价。

（二）分包方的应对策略

1. 发函催告：首先向总包方发送书面催告函，要求其在合理期限内完成结算并支付工程款，同时要求其说明审计进展及拖延原因。催告函既是维权手段，也是后续诉讼中证明总包方“怠于履行”的证据。

2. 固定总包方过错的证据：如能证明审计拖延系总包方原因造成（如总包方未及时提交结算资料、不配合审计等），应重点收集相关证据。

3. 提起诉讼，申请司法鉴定：这是最根本的解决途径。根据最高人民法院的裁判观点，法院按照法定程序委托鉴定机构确定工程结算款，其真实性、合理性并不与审计约定本质相悖，效果与审计基本等同，无需再行审计。

4. 不能以审计未完毕为由驳回起诉：最高人民法院明确，实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。至于施工事实及相应价款是否成立，应在实体审理时通过委托鉴定查明或依照证据规则依法认定并作出相应判决。法院不得以工程审计没有完毕、工程量及价款无法确定为由驳回起诉。

四、分包方与总包方关系的特殊性

（一）合法分包人的权利主张路径

合法分包人无权突破合同相对性直接向建设单位主张工程款。合法分包人应严格遵循合同相对性原则，向与其有合同关系的总包方主张权利。

合法分包人的诉讼策略：以总包方为被告，要求其支付工程款。如总包方以审计未完成为由抗辩，可申请法院委托司法鉴定确定工程造价。

（二）实际施工人的特殊规则

实际施工人（转包、违法分包、挂靠情形下的实际施工人）在特定条件下可突破合同相对性，直接向发包人（建设单位）主张权利。

但需注意：合法分包中的分包人不属于实际施工人，不能适用实际施工人制度。

实际施工人的诉讼策略：

• 以总包方为被告主张权利

• 在特定条件下，可将发包人列为被告或第三人

• 最高人民法院明确，发包人与承包人之间约定的审计条款不能约束实际施工人，实际施工人非发承包人签订的施工合同主体，根据合同相对性原则，不应受该合同约束。

五、特殊规则：中小企业分包方的特别保护

2025年6月1日起施行的新《保障中小企业款项支付条例》为中小企业分包方提供了重要保护：

1. 禁止强制以审计结果作为结算依据：机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。

2. 禁止“背靠背”条款：新条例第九条增加规定，大型企业不得约定以收到第三方付款作为向中小企业支付款项的条件或者按照第三方付款进度比例支付中小企业款项。此规定属于效力性强制规范，违反的“背靠背”条款无效。

3. 付款期限要求：大型企业从中小企业采购工程，应当自工程交付之日起60日内支付款项。

如分包方属于中小企业，可依据上述规定主张总包方不得以政府审计未完成或建设单位未付款为由拒绝支付工程款。

六、双证律师实务建议

作为持有一级建造师、一级造价师资格的专业律师，针对总包方以审计未完成为由拒付工程款的情形，给分包方以下建议：

1. 签约阶段：审慎对待审计条款

签订分包合同时，尽量避免约定“以建设单位审计结论作为结算依据”的条款。如无法避免，应争取增加以下保护性约定：

• 约定审计的合理期限（如竣工后6个月内完成）

• 约定超期未完成审计的处理方式（如双方共同委托第三方造价咨询机构审核）

• 明确总包方推进审计的义务及违约责任

2. 履约阶段：主动推进结算进程

工程竣工后，主动向总包方报送完整的结算资料，并要求总包方签收确认。保留报送记录，以证明已履行结算配合义务。定期跟进审计进展，保留催告记录。

3. 争议阶段：果断采取诉讼措施

如审计长期拖延（通常超过6个月至1年），不宜无限期等待。应及时提起诉讼，在诉讼中申请法院委托司法鉴定确定工程造价。最高人民法院已有明确裁判观点支持这一路径。

4. 证据保全（建造师视角）

施工过程中应系统保存以下证据：施工日志、隐蔽工程验收记录、材料进场检验记录、分部分项验收记录、工程变更签证等。这些资料既是证明已完工程量的基础，也是在司法鉴定中确定造价的核心依据。

5. 造价计算（造价师视角）

在申请司法鉴定前，分包方应自行或委托专业人员对已完工程造价进行初步测算，做到“心中有数”。司法鉴定的范围、依据、方法直接影响鉴定结论，应在律师指导下合理确定鉴定方案。

七、总结

核心结论：总包方以“政府审计未完成为由”拒付工程款，并非不可突破的“铁壁”。分包方应根据合同约定、审计拖延原因、自身法律地位等因素，选择适当的维权路径。在审计长期拖延的情况下，通过诉讼申请司法鉴定确定工程造价，是最根本、最有效的解决途径。

注：本文依据《民法典》、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》、《保障中小企业款项支付条例》（2025年修订）及相关司法裁判规则撰写，石长新律师结合一级建造师、一级造价师执业经验补充实务视角。具体案件请结合证据咨询专业律师。